Cambi d'uso e Decreto Salva Casa: la normativa nazionale prevale sulle NTA comunali?

Attenzone alla portata della sentenza 2533/2026 del Tar Lazio perché è di sicuro interesse in materia di cambi di destinazione d'uso funzionali ed eterogenei - cioè senza opere tra diverse categorie - allorquando è possibile procedere con SCIA, in quanto non ci sono lavori edilizi collegati (ma anche se gli interventi sono assentibili con CILA o SCIA).

Infatti, il giudice romano afferma che:

• i cambi di destinazione d'uso funzionali ed eterogenei da ufficio ad abitazione sono ammissibili con SCIA in base all'art. 23-ter del Testo Unico Edilizia, modificato dal Decreto Salva Casa;
• le previsioni urbanistiche comunali più restrittive, se non configurate come "specifiche condizioni" conformi alla legge nazionale, devono essere disapplicate per contrasto con la norma primaria.

Tradotto: di regola, le nuove regole del DL 69/2024, convertito in legge 105/2024, prevalgono sulle norme tecniche comunali, a meno che non siamo in presenza di specifiche condizioni intervenute successivamente all'entrata in vigore della nuova legge (27 luglio 2024).

Il caso: da ufficio ad abitazione senza opere

Si dibatte su una SCIA presentata dal ricorrente per un cambio di destinazione d'uso, senza opere edilizie, da ufficio ad abitazione per un'unità immobiliare di circa 38 mq situata in un edificio a prevalente destinazione abitativa in zona T3 (tessuti di espansione novecentesca a tipologia residenziale libera).

Roma Capitale ha dichiarato l'inefficacia della SCIA sostenendo che l'art. 45, comma 7, delle NTA del PRG consentirebbe i cambi d'uso verso abitazioni singole "solo in caso di ripristino" della destinazione originaria, condizione non ricorrente nel caso di specie.

La disciplina dei cambi d'uso dopo il decreto Salva Casa

I giudici laziali evidenziano che l'art. 23-ter, comma 1-ter, del Testo Unico Edilizia, come modificato dal DL 69/2024, disciplina i cambi di destinazione d'uso funzionali (senza opere) ed eterogenei (con passaggio da una categoria funzionale all'altra) per singole unità immobiliari site nelle zone territoriali omogenee A, B e C.

Tali mutamenti sono ammessi purché: non riguardino la categoria "rurale"; vengano rispettate le condizioni di cui al comma 1-quater e la "normativa di settore"; resti ferma "la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni".

Il comma 1 quater, primo periodo, dell’art. 23 ter TUED prevede poi che, per le singole unità immobiliari, il mutamento di destinazione d’uso di cui al comma 1 ter è sempre consentito, “ferma restando la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni”, tra le quali si colloca quella di finalizzare i cambi di destinazione d’uso eterogenei al “mutamento alla forma di utilizzo dell’unità immobiliare conforme a quella prevalente nelle altre unità immobiliari presenti nell'immobile”.

Il comma 1 quinquies dell’art. 23 ter TUED, nel richiamare i cambi di destinazione d’uso di cui al comma 1 ter (che, come detto, vengono in questa sede in rilievo), sancisce che il mutamento di destinazione d’uso può essere assentito, a seconda dei casi, con la segnalazione certificata di inizio attività di cui all’articolo 19 L. 7 agosto 1990, n. 241 o con il permesso di costruire.

Le "specifiche condizioni" comunali: requisiti e limiti

Alla luce di quanto precede, diviene allora rilevante perimetrare la nozione di “specifiche condizioni” richiamate dalle disposizioni appena menzionate.

Al riguardo, il Collegio ritiene che, in base al tenore letterale dell’art. 23 ter e alla finalità da esso perseguita, possa essere condiviso quanto, sul punto, evidenziato dalle linee guida del Ministero delle infrastrutture e trasporti, che hanno fornito gli indirizzi e i criteri interpretativi relativi all’attuazione del decreto Salva Casa, secondo cui le specifiche condizioni: i) dovranno tradursi in criteri oggettivi e non discriminatori; ii) “dovranno essere specifiche, e, quindi, non potranno essere implicitamente desunte dagli strumenti urbanistici comunali vigenti, in considerazione del fatto che quanto disposto dal novellato articolo 23 ter del Testo unico prevale sulle previsioni restrittive o impeditive negli stessi contenute”; iii) “dovranno essere sorrette da adeguata motivazione, in punto, per esempio, della necessità, valutata in concreto dall’amministrazione, di salvaguardare il decoro urbano o la salute e la sicurezza pubblica”; iv) “potranno essere definite nelle forme ritenute idonee dal comune, nel rispetto del Testo unico degli enti locali, anche traendo dagli strumenti urbanistici vigenti le previsioni che si intendono far valere quali condizioni ai fini dell’attuazione delle novelle in esame”.

Perché l'art. 45 NTA del PRG non costituisce "specifica condizione"

Il TAR ritiene che l'art. 45, comma 7, delle NTA del PRG non possa essere considerato una "specifica condizione" valida perché: è antecedente al DL Salva Casa e non può tener conto delle indicazioni delle linee guida ministeriali, mentre le specifiche condizioni devono essere redatte successivamente alla riforma; è privo di adeguata motivazione circa le ragioni che giustificano la deroga alla disciplina generale dell'art. 23-ter TUED, motivazione necessaria per legittimare l'incidenza degli enti locali sul modello regolatorio statale.

La disapplicazione della norma urbanistica comunale

In definitiva si registra un contrasto tra la norma statale (art. 23 ter, comma 1 ter, TUED) e lo strumento urbanistico comunale (art. 45, comma 7, NTA del PRG).

Al riguardo, la giurisprudenza amministrativa (TAR Bari, n. 553/2025), condivisa nelle conclusioni dal Collegio, ritiene che “le regolamentazioni urbanistiche previgenti, anche di origine convenzionale, volte a disciplinare i mutamenti di destinazione d’uso, diventano recessive rispetto alle previsioni di cui all’art. 23 ter DPR 380/2001 [così come modificato dal decreto Salva Casa], tanto più se presentano elementi di contrasto rispetto a quest’ultime”.

Le NTA hanno natura regolamentare e disciplinano in dettaglio l'attività edificatoria futura. Quando una norma regolamentare secondaria contrasta con una norma primaria, deve essere risolta l'antinomia con la disapplicazione della prima, in applicazione degli artt. 1, 3, 4 e 8 delle disposizioni preliminari al codice civile.

Pertanto, ai fini dell’ammissibilità o meno del cambio di destinazione d’uso deve farsi riferimento alla normativa statale (TUED) e non, invece, a quella contenuta nello strumento urbanistico comunale di Roma Capitale.

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