Condono del cambio destinazione d'uso: le regole in zona vincolata

I cambi di destinazione d'uso, in linea di massima, sono equiparabili alle ristrutturazioni edilizie e, pertanto, nell'ottica delle sanatorie e dei condoni seguono le regole vigenti per quel tipo di opere: ma cosa succede in zona vincolata? Si può pensare di ottenere un condono per il passaggio da magazzino a residenziale di un locale di 13 mq?

Il Tar Lazio, nella sentenza 4007/2026, ci spiega perché questo tipo di opera non può rientrare nel perimetro degli interventi ammessi a sanatoria speciale dal DL 269/2003 (Terzo condono).

Condono e sanatoria classica: occhio alle differenze

Il condono edilizio è una procedura speciale, che si riferisce a una legge specifica (in Italia ne sono succedute tre: 1985, 1994, 2003), che consente di regolarizzare gli abusi sostanziali - a differenza della sanatoria del dpr 380/2001 (ordinaria o semplificata), che è rivolta invece agli abusi formali - in una determinata forchetta temporale e con precise regole, alcune delle quali sono valide per tutti i condoni, altre specifiche.

Nel caso del condono, quindi, non serve la doppia conformità (sincrona o asincrona) che si richiede per la sanatorie del dpr 380/2001, ma ci si deve rapportare con i dettami della legge specifica. Il terzo condono, però, ha ristretto notevolmente il perimetro delle possibilità, soprattutto nelle zone vincolate.

La legge regionale del Lazio consente la sanatoria? Il ricorso

Secondo il ricorrente, tra l'altro:

• rispetto a quanto evidenziato nel preavviso di rigetto, nel diniego definitivo l’amministrazione avrebbe dato rilievo ad un ulteriore vincolo sopravvenuto (Unesco), incorrendo in tal modo in una violazione dell’art. 10 bis, l. n. 241/90;
• la lettura sistematica delle previsioni della L.r. Lazio n.12/2004 non potrebbe condurre a ritenere non ammissibili alla sanatoria gli interventi di ristrutturazione edilizia realizzati in area sottoposta a vincolo paesaggistico laddove questi non comportino opere esterne, con modifica di sagoma e prospetti, e quindi non risultino rilevanti sotto il profilo della tutela del vincolo.

La questione dell'ulteriore vincolo

Il primo motivo è infondato, giacché la parte non può limitarsi a denunciare la violazione delle disposizioni sul preavviso di diniego, ma deve allegare puntualmente le ragioni che avrebbero condotto l’amministrazione ad assumere una diversa determinazione.

Infatti, “La mancata comunicazione del preavviso di rigetto non comporta l'automatica illegittimità del provvedimento finale in quanto la previsione dell'art. 10-bis della l. n. 241/1990 deve essere coordinata con il disposto dell'art. 21-octies, comma 2, della medesima legge che, nell'imporre al giudice di valutare il contenuto sostanziale del provvedimento e di non annullare l'atto nel caso in cui le violazioni formali non abbiano inciso sulla legittimità sostanziale del medesimo, rende irrilevante la violazione delle disposizioni sul procedimento o sulla forma dell'atto qualora il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato. Pertanto, l'omissione del preavviso di rigetto è di per sé inidonea a giustificare l'annullamento del provvedimento amministrativo, nei casi in cui il contenuto non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato, sia in quanto vincolato, sia in quanto, sebbene discrezionale, sia raggiunta la prova della sua concreta e sostanziale non modificabilità” (T.A.R. Lazio, Roma, n. 7098/25). In particolare, in materia di condono, “Affinché la violazione dell'art. 10-bis della legge n. 241 del 1990 comporti l'illegittimità del provvedimento impugnato, il privato non può limitarsi a denunciare la lesione delle proprie garanzie partecipative, ma è anche tenuto ad indicare gli elementi, fattuali o valutativi, che, se introdotti in fase procedimentale, avrebbero potuto influire sul contenuto finale del provvedimento” (Cons. St., sez. VI, n. 7770/24).

Si tratta, peraltro, di un provvedimento vincolato, per il quale anche nella nuova formulazione dell’art. 21 octies, l. n. 241/90 vi è una distinzione rispetto ai provvedimenti discrezionali, i soli cui il preavviso di diniego non può essere omesso o viziato.

Cambio d'uso rilevante: è una ristrutturazione, niente condono in zona vincolata

Si arriva quindi allo snodo centrale della pronuncia.

Il TAR evidenzia che il cambio di destinazione d'uso di un immobile tra categorie non omogenee è riconducibile alla tipologia di abuso n. 3, e cioè agli interventi di ristrutturazione edilizia di cui all'art. 3, comma 1, lett. d), d.P.R. n. 380 del 2001 (cfr. T.A.R. Lazio, Roma, n. 16596/23). Trattasi, dunque, di un c.d. abuso maggiore.

La regola applicabile in questi casi è quella secondo cui “Ai sensi dell'art. 32, comma 26, lett. a), del d.l. n. 269/2003 applicabile al c.d. "terzo" condono non sono in alcun modo suscettibili di sanatoria le opere abusive di cui ai numeri 1, 2 e 3 dell'allegato 1 (cd. abusi maggiori: aumenti di volumetria e ristrutturazioni edilizie), realizzate su immobili soggetti a vincoli, a prescindere dal fatto che (ed anche se) si tratti di interventi conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici e al fatto che il vincolo non comporti l'inedificabilità assoluta dell'area” (T.A.R. Napoli, sez. III, n. 3538/25).

Pacifica (in particolare, nessuna specifica contestazione è stata mossa circa l’operatività del vincolo imposto dal DM 9.5.1953) la sussistenza dei vincoli opposti dall’amministrazione, “In tali situazioni è inutile la richiesta del parere di compatibilità paesaggistica, posto che si versa in una situazione di divieto di condono stabilita dal legislatore. Da ciò discende che, in presenza di interventi qualificabili come nuova costruzione o ristrutturazione realizzati in area soggetta a vincoli paesaggistici, il diniego di sanatoria edilizia è atto dovuto ai sensi della L. n. 326 del 2003”.

Niente da fare, quindi. Condono del cambio d'uso impossibile.

Condono del cambio d'uso: FAQ tecniche

Il cambio di destinazione d’uso tra categorie non omogenee può essere condonato in zona vincolata?
No. Il cambio di destinazione d’uso tra categorie funzionali diverse è qualificato come intervento di ristrutturazione edilizia e rientra tra gli abusi “maggiori”. In zona vincolata, tali interventi sono esclusi dal perimetro del terzo condono edilizio previsto dal DL 269/2003.

Perché il cambio d’uso è considerato un abuso edilizio “maggiore”?
Il mutamento di destinazione d’uso rilevante è ricondotto alla tipologia di abuso n. 3 dell’Allegato 1 al DL 269/2003, in quanto assimilato agli interventi di ristrutturazione edilizia ai sensi dell’art. 3 del d.P.R. 380/2001. Si tratta quindi di un abuso sostanziale, non sanabile con il terzo condono in presenza di vincoli.

Il terzo condono edilizio consente qualche sanatoria in area vincolata?
Sì, ma solo in casi molto limitati. In zona vincolata il terzo condono ammette esclusivamente interventi abusivi minori, ossia opere di restauro, risanamento conservativo e manutenzione straordinaria. Restano sempre escluse nuove costruzioni, ampliamenti e ristrutturazioni edilizie, anche se di modesta entità.

È rilevante che il cambio d’uso non comporti opere esterne o modifiche di sagoma?
No. Ai fini del condono, ciò che conta è la qualificazione giuridica dell’intervento. Anche in assenza di opere esterne o di alterazioni dei prospetti, il cambio di destinazione d’uso tra categorie non omogenee resta un intervento di ristrutturazione edilizia e, come tale, non condonabile in zona vincolata.

Perché il diniego di condono è considerato un atto dovuto in questi casi?
Come chiarito dal TAR Lazio, in presenza di un abuso maggiore realizzato su immobile sottoposto a vincolo paesaggistico, il legislatore ha escluso in radice la possibilità di sanatoria. Di conseguenza, il Comune non deve neppure acquisire il parere di compatibilità paesaggistica, trattandosi di un’ipotesi di divieto legale di condono, confermata anche dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato.

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