L'abuso edilizio non decade mai: demolizione anche dopo 40 anni!

L'abuso edilizio ha natura permanente e non si estingue per il decorso del tempo. Anche a distanza di oltre 40 anni, il Comune può legittimamente ordinare la demolizione di opere realizzate in difformità dal titolo edilizio, come la violazione delle distanze minime ex art. 9 D.M. 1444/1968. Il certificato di agibilità e i successivi titoli abilitativi relativi ad altre opere non producono alcuna sanatoria, neppure implicita. L’ordine di demolizione è atto vincolato, adottabile in qualsiasi momento, anche nei confronti del proprietario non responsabile dell’abuso.

Anche dopo 40 anni un abuso edilizio può essere demolito, e anche se il comune, per l'immobile contestato, ha rilasciato un certificato di agibilità e approvato successivi titoli abilitativi per opere diverse da quella 'incriminata'.

Così si è espresso il Consiglio di Stato nella sentenza 1362/2026, che ha confermato l'ordine di demolizione parziale emessa da un comune per un fabbricato realizzato in violazione delle distanze minime nel lontano 1981.

La sentenza è interessante perché offre spunti di riflessione sulla necessità, anche dopo tanti anni, di verificare se un immobile, sul quale magari si vanno a effettuare delle ristrutturazioni o degli ulteriori interventi, sia effettivamente regolare o presenti profili di abusività che possono essere 'puniti' anche a lunga distanza.

L'abuso edilizio del contendere: fabbricato realizzato in violazione delle norme sulle distanze

Un fabbricato residenziale è stato costruito nel 1981 in forza di una concessione edilizia che prevedeva il rispetto di cinque metri dai confini nord e sud del lotto.

All'esito di un sopralluogo del 2023, il Comune ha accertato che le distanze effettive erano inferiori (rispettivamente 4,45 m e 3,96 m), con conseguente violazione della distanza minima di dieci metri tra fronti finestrati imposta dall'art. 9 D.M. n. 1444/1968.

È stata quindi emessa ordinanza di demolizione parziale. I proprietari - alcuni aventi causa degli originari costruttori - hanno impugnato il provvedimento, eccependo l'affidamento ingenerato dal decorso di oltre quarant'anni, dal rilascio del certificato di agibilità nel 1983 e da una seconda concessione edilizia del medesimo anno, oltre che la possibilità di fiscalizzare la difformità.

Il TAR e poi il Consiglio di Stato hanno respinto tutte le censure.

Permanenza dell'illecito e irrilevanza del decorso del tempo

Palazzo Spada evidenzia che l'abuso edilizio ha carattere permanente: finché la difformità dal titolo sussiste, l'obbligo di repressione in capo all'amministrazione non si estingue.

Il Consiglio di Stato ribadisce, in linea con la costante giurisprudenza inaugurata dall'Adunanza plenaria n. 9/2017, che il Comune non dispone di alcuna discrezionalità nel disporre la demolizione e che nessun affidamento tutelabile può consolidarsi in favore di chi conserva una situazione di fatto abusiva.

Il tempo rilevante ai fini di un eventuale onere motivazionale rafforzato non è quello intercorso tra il compimento dell'abuso e il provvedimento sanzionatorio, bensì quello tra la conoscenza dell'illecito da parte dell'amministrazione e l'adozione del provvedimento; in assenza di tale conoscenza, nessun affidamento giuridicamente apprezzabile può formarsi in capo al privato.

Nel caso di specie, la difformità era percepibile dall'ordinaria diligenza sia dei costruttori originari - che avevano indicato dati dimensionali errati nella pratica edilizia del 1981 e avevano edificato quando i due fabbricati adiacenti erano già in piedi - sia dei successivi aventi causa, i quali, esaminando il titolo edilizio e la situazione di fatto, avrebbero potuto agevolmente rilevare lo scarto tra assentito e realizzato.

Il certificato di agibilità non attesta la conformità urbanistico-edilizia

Il Consiglio di Stato evidenzia un altro aspetto che spesso è stato dibattuto: il certificato di agibilità non attesta lo stato legittimo di un immobile.

Infatti la legittimità dell’immobile non può fondarsi sul certificato di agibilità/abitabilità ex art.221 R.D. 27 luglio 1934, rilasciato dal Comune in data 3.10.1983, sul presupposto che la costruzione fosse “stata eseguita in conformità del progetto approvato, che i muri siano convenientemente prosciugati e che non sussistano altre cause di insalubrità”.

Infatti, la prevalente giurisprudenza non configura il certificato di abitabilità quale titolo idoneo ad attestare la conformità urbanistica ed edilizia (nemmeno quando l’edificazione dell’immobile si innesta nell’ambito di un PEEP per il quale il Comune è tenuto a più stringenti controlli), specialmente quando si tratti di violazione delle distanza ex art. 9 DM 1444/1968, norma inderogabile per la quale, al fine di escluderne l’operatività, neanche sarebbe consentito l’effettivo riscontro dell’assenza del pregiudizio di ordine sanitario e igienico (salvo le peculiari ipotesi, non ricorrenti nella specie, “nel caso di gruppi di edifici che formino oggetto di piani particolareggiati o lottizzazioni convenzionate con previsioni planovolumetriche”, ex art 9 D.M. 1444/1968, ultimo comma, e in altri casi espressamente previsti dalla legge).

I titoli edilizi successivi non integrano sanatoria implicita

Nè può fungere da sanatoria un titolo abilitativo 'successivo' riferito ad un opera diversa da quella abusiva. Infatti, la concessione edilizia del 1983, avente ad oggetto la sola recinzione sul fronte strada, non produce alcuna sanatoria - neppure implicita - della difformità del fabbricato rispetto al titolo del 1981.

L'indicazione, negli elaborati allegati alla seconda concessione, delle dimensioni reali del fronte del lotto (19,5 m anziché i 21,75 m del progetto originario) non era sufficiente a rendere percepibile all'amministrazione la difformità edilizia, poiché il progetto della recinzione non riportava le distanze dell'abitazione dai confini.

Analogamente, le successive comunicazioni di inizio lavori per manutenzione ordinaria, recepite senza osservazioni nel 2011 e nel 2015, non hanno per oggetto la collocazione del fabbricato e non possono pertanto svolgere alcun effetto legittimante sulla difformità originaria.

Demolizione ok per il proprietario incolpevole

La misura ripristinatoria deve dirigersi, come indicato dall'art. 31 d.P.R. 380/2001, anche contro il proprietario del bene, purché si trovi nella “condizione” di ripristinare l’ordine giuridico violato, ha carattere reale, prescinde dalla responsabilità del proprietario o dell'occupante l’immobile (l’estraneità agli abusi può rilevare sotto altri profili) e trova, quindi, applicazione anche a carico di chi non abbia commesso la violazione, ma si trovi al momento dell’irrogazione in un rapporto con la res tale da poter assicurare la restaurazione dell’ordine giuridico violato.

Variazione essenziale e preclusione della fiscalizzazione

Infine, Palazzo Spada sottolinea che la difformità rilevata - riduzione della distanza dal confine sud di 1,04 m - integra una variazione essenziale ai sensi dell'art. 54, comma 1, lett. c.2, L.R. Lombardia n. 12/2005, che qualifica come tale le modifiche delle distanze minime superiori a 0,50 m, e dell'art. 32, comma 3, T.U.E., stante il vincolo paesaggistico gravante sull'immobile.

In presenza di variazione essenziale non è ammessa la fiscalizzazione ex art. 34, comma 2, T.U.E., istituto riservato alle sole difformità parziali.

Quanto alla norma regionale, il Collegio ricorda che la sanzione applicabile è quella vigente al momento in cui l'abuso viene rilevato e contestato, in applicazione del principio tempus regit actum, mentre il carattere abusivo va valutato con riferimento al momento della commissione.

Abuso edilizio permanente: FAQ

L’abuso edilizio si prescrive con il passare degli anni?
No. L’abuso edilizio ha carattere permanente: finché permane la difformità dal titolo, il potere repressivo del Comune non si consuma e l’illecito non si consolida per il decorso del tempo.

Il Comune deve motivare in modo rafforzato un ordine di demolizione tardivo?
No. L’ordine di demolizione è un atto vincolato. Il semplice decorso del tempo non impone una motivazione rafforzata, salvo che l’amministrazione abbia conosciuto l’abuso e sia rimasta inerte per un periodo significativo.

Il certificato di agibilità sana l’abuso edilizio?
No. Il certificato di agibilità attesta solo condizioni igienico-sanitarie e di sicurezza, ma non la conformità urbanistico-edilizia dell’immobile, né può sanare violazioni delle distanze legali.

I titoli edilizi successivi possono costituire una sanatoria implicita?
No. Un titolo successivo che riguarda opere diverse da quelle abusive non sana la difformità originaria, nemmeno se dagli elaborati emerge indirettamente lo stato dei luoghi.

La demolizione può essere ordinata anche al proprietario incolpevole?
Sì. La sanzione demolitoria ha natura reale e può essere rivolta anche al proprietario che non ha commesso l’abuso, purché sia nella condizione di ripristinare l’assetto urbanistico violato.

LA SENTENZA E' SCARICABILE IN ALLEGATO