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Per gli edifici crollati il Consiglio di Stato circoscrive i confini della ristrutturazione ricostruttiva

Palazzo Spada, in una recente sentenza, distingue tre tipologie di ristrutturazione ricostruttiva, affermando che per gli edifici crollati si impone la conservazione della "consistenza" affinché si tratti di ripristino: non si ammettono quindi incrementi volumetrici, e neppure accorpamenti o suddivisioni di manufatti perché non sarebbe più né “ripristino di edificio”, né si avrebbe la stessa “consistenza” visto che in questi concetti rientra l’unicità del manufatto edilizio.

Dopo aver trattato il tema del 'confine' tra ristrutturazione edilizia e nuova costruzione nel commento alla sentenza della Cassazione Penale n. 1669/2023, affrontiamo oggi la coeva sentenza del Consiglio di Stato n. 616/2023 che torna sull’interpretazione della ristrutturazione ricostruttiva con particolare riferimento agli edifici crollati fissando innovativi principi applicativi.

L’Autore ne esamina i contenuti e le ricadute sul piano edilizio e urbanistico che caratterizzeranno la corretta applicazione di una norma tormentata e discussa non ancora ben colta nei suoi aspetti essenziali.


Il Legislatore ha di molto ampliato la definizione di ristrutturazione per agevolare la “rigenerazione urbana”; sei modifiche in tre anni (contando anche i periodi di vigenza dei decreti-legge) hanno però prodotto un testo complicato e involuto, di difficile comprensione anche nella formulazione letterale che ha costretto i Giudici a ricondurre l’interpretazione entro confini coerenti con la finalità della norma.

La sentenza recentissima del Consiglio di Stato, Sezione VI, n. 616/2023, assunta in sede Giurisdizionale e pubblicata lo scorso 18 gennaio, appare particolarmente innovativa e merita un commento perché non tratta di modalità marginali, ma entra nel merito sostanziale dell’evoluzione del concetto di “preesistenza” come discrimine tra ristrutturazione e nuova costruzione in quanto attestante la già avvenuta trasformazione del territorio.

La ristrutturazione prima del DPR 380/01

Ante DPR 380/01 il concetto di ristrutturazione risaliva all’articolo 31 della legge n. 457/78 che non contemplava la demolizione e ricostruzione.

Per cui si riteneva – a rigore – che la totale demolizione facesse perdere ogni diritto pregresso al mantenimento dello statu quo e comportasse “nuova costruzione” da assoggettare a tutte le norme vigenti al momento della ricostruzione

In altri termini il concetto di “preesistenza” si basava sulla esistenza materiale del manufatto.

Il che aveva indotto nella pratica l’impropria procedura del fittizio mantenimento in essere di monconi di manufatto, artificiosamente conservato al solo fine di evitare di ricadere nella “totale demolizione” e di godere così dei “diritti” acquisiti.

E’ appena il caso di rammentare che a quell’epoca si era instaurato un insanabile conflitto tra giurisprudenza amministrativa (che ammetteva anche in ristrutturazione qualche aggiunta volumetrica) e giurisprudenza penale che (più rigorosamente) la negava.

La ristrutturazione col DPR 380/01 (anche ricostruttiva, ma contestuale)

Con l’entrata in vigore del DPR 380/01 il Legislatore ha colto l’occasione di uniformarsi ad un orientamento giurisprudenziale del Consiglio di Stato che ammetteva la demolizione e ricostruzione "fedele” nell’ambito della ristrutturazione.

Questo asserto stabiliva in sostanza il mantenimento (per così dire) dei diritti acquisiti quanto a posizione, distanze, volumetrie, …. qualora si procedesse alla ricostruzione sulla base però di due requisiti:

  • l’assoluta fedeltà (ovvero identicità) del nuovo rispetto al vecchio
  • la contestualità dei due interventi (demolitivo e ricostruttivo).

Questo il testo originario del DPR 380/2001.

Il requisito della “fedeltà del ricostruito” sarà successivamente ammorbidito imponendo solo la conservazione della sagoma e del volume (d.lgs. n. 301/2002).

Tralasciamo qui le considerazioni sulla possibilità di spostamento del sedime (che appariva implicito nella modifica normativa); i due parametri da mantenere erano comunque:

  • stessa sagoma e volume
  • contestualità (ovvero demolizione preordinata e contestuale alla ricostruzione)

La ristrutturazione ricostruttiva dopo il DL n.69/2013 (anche del crollato)

Così è rimasto fino al 2013 quando il d.l. n. 69/2013 ha apportato una significativa innovazione ammettendo nella ristrutturazione anche la ricostruzione di edifici crollati ….

Per di più eliminando il mantenimento della sagoma nel caso di demolizione e ricostruzione e imponendo solo quello del volume.

Di fatto sdoppiando il tema della ricostruzione tra edifici demoliti (in funzione della ricostruzione) ed edifici crollati ovvero stabilendo due tipologie:

  1. la demo-ricostruzione contestuale con conservazione del solo “volume” preesistente;
  2. la ricostruzione di un edificio crollato (anche da tempo, non essendo posti limiti temporali) che potremmo definire – inventandoci un neologismo - crollo-ricostruzione.

Da qui in poi (per semplificarci l’esposizione) parleremo solo di quest’ultima ristrutturazione (quella dei fabbricati “crollati” del punto 2) nella loro generalità e tralasceremo il caso che siano sottoposti a vincoli (culturali, paesaggistici, di centri storici e assimilati, …).

Va da sé che – qualora ci si trovi in condizioni di vincolo – alle argomentazioni generali che seguono andranno sovrapposte le condizioni particolari di quei casi.

Il superamento della contestualità …

Con la modifica del 2013 l’ampliamento del concetto di ristrutturazione alla ricostruzione di edifici crollati:

  • ha infranto il principio della contestualità dei due interventi e conseguentemente
  • ha affermato il principio della conservazione dei diritti pregressi sulla base di un’accertamento documentale della preesistenza.

Infatti se la contestualità garantiva della certezza della consistenza preesistente (risultante dalla certificazione dello stato di fatto in uno col progetto), il differimento della ricostruzione ci rinvia alla necessità della ricostruzione documentale del tempo.

E afferma che il concetto di preesistenza non è più basato sull’esistenza attuale del manufatto (preesitenza materiale) ma sulla documentazione (preesistenza documentale).

… modifica il concetto di “preesistenza”

Passare dalla preesistenza materiale alla preesistenza documentale (al di là del problema delle modalità dell’accertamento dei precedenti che comunque è problema identico all’accertamento della legittimità) pone altri due quesiti:

  • fino a quando può risalire nel tempo il crollo per ammettere la ricostruzione in ristrutturazione;
  • quali sono i parametri fisici che vincolano la ricostruibilità perché resti nell’ambito della ristrutturazione (e quindi con la conservazione dei “diritti acquisiti”) ?

Al primo quesito il Consiglio di Stato risponde rifacendosi alla norma che ha approvato l’innovazione e cioè al d.l. n. 69/2013, articolo 30, comma 6 che espressamente dice che le nuove norme si applicano “dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto” e, dunque, dal 21 agosto 2013 (G.U. 20.08.2013, n. 194).

L’irretroapplicabilità ante 21.08.2013

Potrà piacere o no, ma il Consiglio di Stato interpreta la irretroattività della norma non solo nel senso che la ricostruzione di edifici crollati è ristrutturazione dall’agosto 2013 in poi, ma che anche i fatti “presupposti” alla sua applicazione debbono essere intervenuti dopo quella data perché la norma sia applicabile. Ovvero il crollo deve essere successivo.

Il che, per un Paese in cui le demolizioni belliche hanno inciso profondamente, non è cosa di poco conto.

D’altra parte si doveva pur mettere un limite temporale alla risalita nel tempo.

Anche perché la presenza di preesistenze “occulte” condizionerebbe ad oltranza la pianificazione.

Infatti, per come è scritta, la norma pare individuare nella ricostruzione degli edifici crollati una tipologia di ristrutturazione ricostruttiva diversa da quella (per così dire) generale. Tanto che il Consiglio di Stato distingue tre tipologie ricostruttive (usiamo la stessa codifica della sentenza):

  • i) quella (per così dire) normale “connotata dalla unicità del contesto “temporale” di realizzazione dei vari interventi, con rispetto della volumetria preesistente” (cui crediamo di poter aggiungere eventuali incrementi volumetrici da piano regolatore a fini di rigenerazione urbana)
  • ii) un’altra “caratterizzata all’opposto, dal fatto che la ricostruzione/ripristino risultava indipendente dalla demolizione, con possibilità di realizzare i due interventi anche a distanza di tempo, ma in questo caso con la necessità di rispettare la “preesistente consistenza”” ma, aggiunge il CdS, a condizione che il crollo sia successivo al 21.08.2013
  • iii) quella relativa alla ricostruzione degli edifici in “zone tutelate” in cui il nuovo deve essere assolutamente fedele (identico) al vecchio.

Avendo così disarticolato le tipologie di ristrutturazione, vengono meglio in evidenza le condizioni materiali che vincolano quella della lettera ii), la quale fa riferimento a due parametri (da sempre confermati dal 2013 ad oggi in tutte in modifiche apportate dal Legislatore) e cioè: deve trattarsi di “ripristino” con uguale “preesistente consistenza”.

Per gli edifici crollati si impone la conservazione della “consistenza” perché sia un ripristino

Se in questa tipologia sono consentite modifiche di sagoma e sedime non si ammettono però incrementi volumetrici, e neppure accorpamenti o suddivisioni di manufatti perché non sarebbe più né “ripristino di edificio”, né la stessa “consistenza” visto che in questi concetti rientra l’unicità del manufatto edilizio come afferma anche la sentenza della Cassazione Penale nella recentissima sentenza n. 1669/2023.

Eventuali altri vincoli cogenti andranno visti caso per caso. Certamente non incidono se sopravvenuti alla costruzione o se si operasse una “fedele” ricostruzione.

Le ricadute sulla pianificazione

L’interpretazione (certamente innovativa della sentenza) rileva non solo per l’aspetto applicativo edilizio (che è forse quello che più interessa alla generalità degli operatori), ma anche sotto il profilo della pianificazione.

Il diritto alla ricostruzione di un edificio crollato persiste in una sorta di forma “quiescente” che si attiva per effetto della volontà del proprietario ma è cedevole a fronte delle eventuali norme urbanistiche intervenute nel frattempo.

In altri termini, il diritto al mantenimento della preesistenza nel momento in cui viene esercitato deve tener conto (non delle norme previgenti il crollo, ma) delle norme eventualmente imposte dal pianificatore successivamente al crollo.

Il che appare pienamente rispettoso del principio della già avvenuta “trasformazione del territorio” (affermato da tempo dall’articolo 1 della legge n. 10/1977) in base al quale il Legislatore ha riconosciuto il diritto alla “preesistenza documentale” come motivo dell’inserimento della ricostruzione nella ristrutturazione .

Ed è nel contempo rispettoso anche della potestà pianificatoria dell’Ente locale che non può essere condizionato sine die da presenze e diritti quiescenti attivabili unilateralmente dal privato.

Alla sede della pianificazione è così rinviata anche la facoltà dell’Ente preposto alla pianificazione di eventualmente estendere retroattivamente la ricostruibilità dei edifici crollati in epoche precedenti sulla base di analitiche scelte e non su di una disposizione generale e astratta di legge.


LA SENTENZA INTEGRALE E' SCARICABILE IN ALLEGATO PREVIA REGISTRAZIONE AL PORTALE.

Ermete Dalprato

Professore a c. di “Pianificazione territoriale e urbanistica” all’Università degli Studi della Repubblica di San Marino

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