Riforma urbanistica, Piano Casa, decreto Salva-Milano. Pensieri in libertà

L’articolo propone una riflessione critica sul dibattito in corso sulla riforma urbanistica, con particolare attenzione al caso Milano e al futuro Piano Casa. Il nodo centrale riguarda l’inadeguatezza degli strumenti normativi vigenti, tra standard urbanistici datati e difficoltà nei processi attuativi. Viene evidenziata la necessità di integrare rigenerazione urbana e housing sociale attraverso modelli più flessibili, basati su negoziazione pubblico-privato e criteri ESG. Il caso Milano emerge come possibile laboratorio per sperimentare soluzioni operative e superare le attuali rigidità del sistema.

Una storia che non finisce mai

Il nuovo testo sulla rigenerazione urbana in discussione al Parlamento delega al governo la definizione e l’adeguamento della normativa urbanistica compresi i principi fondamentali in materia di governo del territorio. In sostanza si delega al governo il potere di fare una nuova legge urbanistica.

È fin troppo chiaro che una procedura del genere non è accettabile anzitutto sotto il profilo delle competenze istituzionali pur essendo l’urbanistica una materia concorrente tra stato e regioni. La questione non può essere demandata a qualche decreto-legge del governo o peggio ancora del MIT, come purtroppo siamo stati abituati negli ultimi tempi. Su questo non ci piove.

Tuttavia, la rilevanza dell’argomento – anche e soprattutto in relazione ai fatti milanesi - è tale che ci impone di ricercare percorsi e procedure in grado di sbloccare situazioni pressoché insanabili con le norme vigenti. Operazione tutt’altro che facile ma ineludibile se si vuole uscire dalla palude, anzi peggio dalle sabbie mobili, in cui siamo precipitati e rischiamo di scomparire.

Va bene dall’urbanistica all’edilizia, o è meglio il contrario?

Drammatica ma non seria, così potremmo tracciare un giudizio sintetico dell’urbanistica nel nostro paese. Sono più di sessant’anni anni che si aspetta una nuova legge generale e almeno quindici che si parla di anticipare una legge stralcio sulla rigenerazione urbana, considerata da tempo il problema numero uno delle nostre città. In connessione a questo negli ultimi anni ha acquistato un rilievo sempre più importante la questione dell’housing sociale, una domanda sempre più consistente alla quale il sistema edilizio privato non è in grado di dare una risposta. Recentemente le questioni milanesi hanno rimesso in discussione anche alcuni postulati che si credevano inequivocabili, compresi gli strumenti legislativi finora utilizzati per governare lo sviluppo delle città.

Da qui è nata la bella pensata di mettere insieme i due ambiti disciplinari, quello urbanistico e quello edilizio. In sostanza risolvere il problema partendo dalla coda, cioè dalle pratiche edilizie, e non dalla testa, cioè dagli strumenti urbanistici; come imporrebbe un minimo di logica. Un atteggiamento condizionato soprattutto dall’esigenza di trovare una soluzione accettabile ai disastri prodotti nel capoluogo lombardo dall’applicazione distorta del rito ambrosiano.

L’applicazione da parte dell’amministrazione milanese di norme e criteri più flessibili in deroga a disposizioni nazionali, saltando in pratica il passaggio attraverso il piano attuativo, ha consentito la realizzazione di interventi edilizi di grandi dimensioni, le cattedrali del terziario, torri e grattacieli. Si aggiunga che il contenzioso riguarda non solo l’approvazione di progetti – cioè di carte – ma l’esecuzione di opere edilizie ormai in buona parte realizzate e collocate sul mercato.

All’inizio, come tanti altri, anch’io pensavo che la soluzione del caso Milano non dovesse essere demandata ad una legge specifica ma dovesse rientrare nel rinnovo di una legge generale sulla rigenerazione urbana. Successivamente, entrando nel vivo dei problemi, ci ho ripensato. Certo Milano non è un caso generalizzabile, ma il ruolo e l’importanza della città nel contesto internazionale impongono di trovare soluzioni accettabili in tempi brevi. Ecco perché il caso Milano si può rivelare un utile marchingegno per aprire la porta ad una revisione complessiva della disciplina urbanistica, ferma in corsia d’attesa ormai da troppo tempo.

Modello dirigista e modello fai da te

Come tutti sanno, Milano e la Lombardia sono gli unici enti che rappresentano sul piano legislativo una alternativa al modello di pianificazione dominante, quello che potremmo chiamare INU-Emiliano. Un sistema che con deplorevole semplificazione potremmo chiamare “modello dirigista” rispetto al “modello fai da te” scelto a suo tempo dal Presidente Bassetti e dalla regione Lombardia.

Ragion per cui non è fuori luogo ritenere che dal dibattito – e dalle soluzioni che verranno date al caso Milano - possano venire indirizzi utili anche per una revisione sostanziale della disciplina urbanistica nazionale. Proviamo a fare qualche approfondimento.

Depresso ed amareggiato per le troppe occasioni perdute a livello nazionale sarei anche disponibile ad accettare un percorso semplificato ma ad una sola condizione: purché le proposte fossero inserite in un quadro normativo che al punto primo definisca i principi di governo del territorio. Poche parole ma inequivocabili.

Nel mio volume sul “Mestiere dell’urbanista” nella “Parte VII - Riflessioni su un domani prossimo venturo”, capitolo “Principi fondamentali di governo del territorio”, trovate anche un ragionamento su come potrebbe essere organizzata la materia in discussione. Almeno fin che si resta sui principi generali non dovrebbero esserci differenze sostanziali: temi ed obiettivi sono ormai imposte da fatti incontestabili a scala planetaria.

Un copione con molti attori

Partiamo dai problemi irrisolti. A Milano il cuore dei problemi parte dall’urbanistica – amministratori e tecnici - ma coinvolge altresì tutti gli operatori dell’immobiliare. Tutti, dico tutti. Non sono solo l’ANCE, i costruttori, come si è fatto finora, ma anche i tanti attori che affollano il vasto arcipelago del real estate. Un processo che parte dai proprietari (attivi e non), dai famosi o famigerati developers, gli sviluppatori, categoria quasi assente nel panorama italiano e malamente rappresentata dai costruttori, fino alle agenzie immobiliari che curano la collocazione sul mercato, per concludersi con la gestione dei patrimoni edilizi, gli amministratori di condominio. Una filiera che nei paesi avanzati è determinante nei processi di trasformazione urbana, mentre purtroppo in Italia si presenta frammentata e divisa. Di fronte ci sta il sistema pubblico, amministratori e funzionali, protetti da un sistema normativo invalicabile. E comunque si tratta di due mondi separati che non si incontrano mai. Mi è successo spesso in tanti incontri tra amministratori ed operatori di stupirmi dell’incapacità di colloquiare, i linguaggi sono talmente diversi che è difficile capirsi. Mentre il mondo tecnico-amministrativo lavora e discute su leggi e modifiche di leggi, parametri edificatori e standard urbanistici, anche il linguaggio è rudimentale ma inequivocabile, sì o no, il mondo degli operatori parla e discute di obiettivi e criteri, mercati, finanza e progetti, in una logica di processo che deve continuamente adeguarsi ai cambiamenti del sistema socio-economico. I pianificatori fanno fatica ad accettare che i pilastri su cui si basano i loro lavori siano discutibili e quindi variabili, mentre gli operatori guardano ai risultati nella logica di un percorso continuamente aggiornato in relazione alle condizioni del mercato.

Come ragiona il mondo del real estate

Per capire come si muove il mondo del real estate è sintomatico seguire le grandi mostre, le vetrine delle mostre e fiere internazionali.

Non è un caso che all’ultimo MIPIM di Cannes, la grande mostra mercato dell’immobiliare, uno dei convegni principali abbia trattato il tema delle applicazioni del sistema ESG nei progetti di trasformazione. Nel mondo avanzato i criteri ESG, introdotti dall’ONU nei primi anni duemila nella prospettiva di migliorare i processi d’attuazione, si applicano anche come metodi di valutazione dei progetti riguardanti la città e l’ambiente.

• E come Environ, le tematiche dell’ambiente. ormai universalmente riconosciuto ed accettato, se non altro per i disastri e gli inconvenienti causati da una disattenta e talvolta criminale gestione del territorio.   Il livello urbanistico che si ricollega è quello della sostenibilità, VIA, VAS e quant’altro.

• S come Social. Il parametro si riferisce alle esigenze primarie dell’uomo e della collettività, il dominio dei servizi, casa e luoghi di lavoro, strutture ed impianti, trasporti, tutto ciò che viene correntemente definito come città pubblica.

• G come governance. Riguarda le metodologie più utili per progettare e sviluppare progetti complessi, in particolare quelli di tipo pubblico-privato. L’introduzione degli urban managers è una prima risposta a questa esigenza.

Sul piano concreto finora l’applicazione dei metodi ESG ai piani e progetti urbanistici non ha dato grandi risultati. Con AUDIS abbiamo fatto un’esperienza con il Comune di Roma riguardante la valutazione di ipotesi alternative; procedura che però non si è conclusa. Forse il retroterra non era ancora pronto. Ma in sostanza si deve prendere atto che quasi tutte le operazioni di rinnovo delle grandi città - dalla Parigi di Annie Hidalgo, a Copenaghen ed infine anche a Milano – riguardano questi temi e si basano su queste procedure.

Rigenerazione urbana e Piano Casa

Tutte le rilevazioni ci dicono come la domanda evidenzi un notevole surplus nel campo dell’edilizia popolare che non trova risposta nella produzione di mercato, ragion per cui viene immediato mettere in relazione i problemi della rigenerazione urbana con la domanda di edilizia sociale. Per l’avvenire delle città è necessario recuperare e trasformare le aree dismesse, che però in buona parte dovranno essere destinate a edilizia sociale. Tanto che nel mio più volte richiamato volume di urbanistica alla ricerca di soluzioni praticabili per la città di domani ho messo al primo posto il Piano Casa che partendo da provvedimenti finanziari più semplici da prendere può precorrere o procedere in parallelo con i piani-progetti di rigenerazione.

Recentemente i provvedimenti europei di finanziamento della politica della casa, già in parte recepiti dall’attuale governo ha tolto ogni dubbio in proposito facendo partire il procedimento sull’housing sociale. D’ora in avanti l’attività delle amministrazioni, nazionale e locale, dovrà essere orientata a questo fine, e proprio a tale scopo il governo ha già annunciato che nel prossimo maggio porterà all’approvazione di un Piano Casa decennale che prevede la realizzazione di 100.000 alloggi in 10 anni. D’ora in poi questo sarà quindi il riferimento al quale attenersi. Poichè è prevedibile che gran parte delle nuove abitazioni venga realizzato nelle aree dismesse anche per non aumentare ulteriormente il consumo di suolo, è facile prevedere che anche la nuova legge sulla rigenerazione urbana, trainata dal Piano Casa, arriverà finalmente all’approvazione.

Il social housing come standard urbanistico

Dal quadro che abbiamo delineato non è facile trarre considerazioni che permettano di individuare una prospettiva unitaria, anche perché è difficile trovare dei punti di contatto e soprattutto d’incontro e condivisione. A mio avviso un terreno sul quale vale la pena di lavorare riguarda gli standard urbanistici, argomento che costituisce uno dei pilastri del sistema introdotto dalla legge 765/1967 e dal DM 1444/1968. Disposizioni valide da tempo immemorabile ma di cui tutti ormai da tempo lamentano l’inadeguatezza.

Occorre partire da un presupposto comune. Mentre nel primo dopoguerra le carenze fondamentali erano da ricercare nel verde e nei servizi sociali per cui gli standard urbanistici erano riferiti essenzialmente a queste due categorie di opere, e sotto il profilo giuridico si misuravano in mq/abitante, non c’è dubbio che ora l’accento si sia spostato sulla trasformazione delle aree dismesse e sull’housing sociale.

Seguendo la prassi tradizionale il primo passo sarebbe quello di classificare come standard urbanistico per una certa categoria di interventi la presenza di una quota significativa di edilizia economica popolare. Ovviamente tutto ciò richiede una disposizione normativa che a livello nazionale si ferma all’enunciato generale, ma deve essere specificata a livello regionale sia con riferimento alle diverse situazioni che alle varie tipologie d’intervento.

Come prima verifica meglio partire dalle più immediate ed urgenti, non c’è dubbio che la priorità spetti a Milano.

Piano urbanistico attuativo e/o progetto edilizio convenzionato

Una prima questione riguarda l’attuazione dei progetti di grandi dimensioni, attualmente rappresentate dalle zone che prevedono un indice di edificabilità territoriale superiore a 3 mc/mq, per la cui attuazione si prevede il passaggio attraverso un piano attuativo. Va bene così, è troppo, è troppo poco? Non rompiamoci la testa, lasciamo che siano le regioni a decidere se va bene 3 o se si può anche abbassare il limite. È una scelta che va fatta tenendo conto delle situazioni specifiche, ed è giusto che siano gli enti locali a decidere.

Un secondo problema riguarda il tipo di strumento, il piano attuativo. Un discorso troppo lungo da fare in questa sede. La scelta di passare dallo strumento generale – piano regolatore o come si chiama – ad uno strumento intermedio prima di arrivare alla concessione edilizia è stata sicuramente dettata dall’esigenza di approfondire il discorso "disegno della città". Ma ancora più importante è l’obbligo di passare attraverso un accordo tra pubblico e privato, non solo di tipo formale ma soprattutto un quadro di reciproci impegni tra i due contraenti. Purtroppo, succede molto di frequente che il privato – proprietario od operatore - parta con le operazioni senza avere testato la disponibilità del mercato, quindi senza garanzie che le proposte siano accettabili dal mercato locale. Nella mia esperienza con il gruppo IRI mi è successo più volte di far approvare un piano attuativo che poi in sede attuativa non incontrava le richieste del mercato, per cui era giocoforza abbandonarlo e rifarne uno di nuovo e diverso. Tanto che ad un certo punto la direzione amministrativa si rifiutò di finanziare altri progetti del genere in quanto venivano considerati tempo e soldi buttati.

Sono quindi sempre stato a favore dell’utilizzo dei progetti edilizi convenzionati, PEC, eventualmente accompagnati da uno schema di disegno urbano, che consentono di procedere più agevolmente all’attuazione mantenendo le garanzie tra pubblico e privato.

Milano, lo standard social housing come parametro di valutazione di progetti diversi

Un terreno comune tra Milano e il resto del mondo può essere la questione degli standard urbanistici da ricavare in settori strategici dell’habitat come il social housing.

È chiaro a tutti che uno dei problemi più importanti da affrontare anche sotto il profilo della pianificazione sarà il problema della casa nelle varie forme in cui si esplica, dall’acquisizione di aree per edilizia sociale (PEEP aut similia), la costruzione e la gestione del patrimonio pubblico, il convenzionamento con i privati per interventi misti, fino alla monetizzazione nel caso – molto frequente - che non si trovi una soluzione interna all’area, oltre ad altre forme di collaborazione tra pubblico-privato da sperimentare ed inventare.

La dotazione di social housing dovrà rispondere a queste esigenze in quanto può diventare la chiave di lettura – e di valutazione - per progetti anche molto diversi, nonché per chiudere contenziosi complicati e difficili, escluso ovviamente i risvolti penali. Quanto sopra va evidentemente coperto da un articolo di legge che senza prevedere limiti quantitativi fissi (tanti mq/abitante come era nel 1444 per il verde e i servizi) introduce un percorso virtuoso di negoziazione tra pubblico e privato che può passare anche attraverso l’applicazione di meccanismi e procedure tipo ESG. Un provvedimento del genere potrebbe partire direttamente dal livello regionale, per essere poi disaggregato e messo a punto alla scala comunale in relazione sia agli obiettivi dell’amministrazione che alla disponibilità del mercato. Da questa assunzione di carattere generale si può partire alla ricerca di soluzioni più specifiche, che vanno successivamente meglio precisate a livello regionale ma anche comunale, definendo più puntualmente le modalità per raggiungere un esito accettabile delle controversie. Qui potrebbe aiutare il caso Milano: per evitare soluzioni traumatiche come le demolizioni occorre che sia il pubblico che il privato trovino soluzioni comuni ed accettabili, accomunate dall’esigenza di trovare un punto d’incontro tra gli obiettivi generali dell’amministrazione e la fattibilità tecnico-economica dei singoli progetti.

Non è un percorso facile? Certo che no. Non si parte più da limiti quantitativi prefissati, ma si procede attraverso un meccanismo flessibile di negoziazione pubblico-privato, dove la sperimentazione assume una valenza determinante. In sostanza quello che propongo è di dare un peso ed una valenza anche formale alle procedure di negoziazione che si sono seguite nel definire i rapporti tra pubblico e privato nella prima stagione della rigenerazione urbana, quella seguita al decreto Fontana del 1995. Le famose “buone pratiche” che hanno consentito quasi sempre di arrivare a risultati concreti ed accettabili. Qui la situazione è evidentemente più complessa perché si parte da una situazione in essere già in tutto o in parte realizzata - e in qualche modo da assumere come dato di partenza almeno per il già costruito – mentre quando il sistema di controllo regionale e comunale sarà a regime le incognite saranno meno numerose e più controllabili.

Qualcuno dirà: ma questa è una sanatoria! Certo che è una sanatoria. Come pensate che si possa uscire da una fase così complessa ed intricata se non attraverso un procedimento concordato tra le parti, che abbia come finalità il raggiungimento di un beneficio comune, non sia contestabile sotto il profilo giuridico, ma sia anche accettabile da buona parte degli operatori interessati?

Non avrei proposto questo percorso se non avessi la sicurezza che a Milano la preparazione sia delle strutture comunali ma soprattutto delle imprese private è molto buona e generalmente superiore alla media del paese. Il che rassicura sulle possibilità di raggiungere un risultato positivo ed accettabile, sia per il pubblico che riesce a potenziare gli interventi per la casa, sia per i privati che riescono ad evitare soluzioni traumatiche come le demolizioni. Nel mentre tali operazioni diventeranno più semplici quando si sia arrivati ad una situazione di regime.

Il caso Milano può quindi rivelarsi utile anche per sbloccare il quadro nazionale, accompagnando alla conclusione un provvedimento tipo legge sulla rigenerazione urbana, tema che appare sempre più legato alla politica per la casa.

Il ruolo dei tecnici

La linea proposta sembrerebbe applicarsi in maniera appropriata al caso Milano che potrebbe così diventare il cantiere ideale per proporre e sperimentare nuove soluzioni e percorsi, che poi potrebbero essere generalizzati e riportati a livello centrale. Le prime esperienze del decennio 1995/2005 seguite al Decreto Fontana AUDIS mi hanno convinto da sempre che la disponibilità e la capacità delle amministrazioni locali è quasi sempre molto più determinante ed incisiva per raggiungere risultati validi. Da qui la mia contrarietà alla proposta di legge sulla rigenerazione urbana attualmente in discussione che tende invece ad una centralizzazione esasperata.

È chiaro un percorso come quello proposto presuppone anche una maggiore interrelazione – diciamolo pure, collaborazione – tra pubblico e privato, superando il clima che, come minimo, possiamo definire di diffidenza, se non di vero e proprio contrasto, che penalizza la situazione italiana.

Ciò comporta, a mio parere, una riorganizzazione del settore privato, finora rappresentato quasi esclusivamente dall’ANCE, e cioè dai costruttori; dove però manca – o comunque è minima la rappresentanza degli esponenti del mondo variegato del real estate. Peraltro, frammentata e dispersa anche a livello di base. Qualche segnale di attenzione c’è, ma ancora troppo poco.

In questo concerto dovrebbe acquisire un ruolo maggiore il comparto tecnico rappresentato dagli ordini professionali, attivo sia nell’area pubblica che in quella privata, che potrebbe farsi carico di un’azione di coordinamento e collaborazione finora molto precaria. La presenza sempre più numerosa nelle amministrazioni di assessori esterni di provenienza tecnica, e soprattutto i buoni risultati ottenuti in moltissimi casi difficili e complessi, testimoniano che questo è possibile. Le buone pratiche, non deve essere solo uno slogan ma deve diventare un metodo. Anzi, è una strada da seguire.

Come pure il caso di quelli che io chiamo “assessori di ventura”, proprio nel senso degli antichi capitani di ventura. Persone che hanno già ricoperto - egregiamente - nel comune di residenza la carica di assessori, e vengono chiamati come assessori o tecnici esterni da altri comuni utilizzando l’esperienza maturata in altri contesti. E qui – perdonatemi l’inciso – mi sovviene il ricordo di alcune indimenticabili lezioni di Bernardo Secchi a Preganziol sulla intercambiabilità del ruolo pubblico con quello privato, criteri già applicati in quell’epoca nei paesi di cultura anglosassone ma che suonavano blasfemi nella realtà italiana.

Casi ce ne sono già, potrei fare i nomi tra quelli che conosco meglio. Roberta Fusari, già assessore al comune di Ferrara ed ora a Modena come consulente per la materia. Valerio Barberis, già assessore a Prato, ora passato all’Urban Center di Brescia. Spero proprio che possano essere i battistrada per molti altri casi.

FAQ - Urbanistica: definizioni e strumenti

Cosa si intende per rigenerazione urbana?
Processo di riqualificazione di aree urbane degradate o dismesse, integrando aspetti edilizi, sociali ed economici.

Quale ruolo potrebbe avrebbe un futuro Piano Casa nella rigenerazione urbana?
Favorire la realizzazione di edilizia sociale e il riuso di aree dismesse, riducendo il consumo di suolo.

Perché il DM 1444/1968 è considerato superato?
Perché introduce standard quantitativi (mq/abitante) non più adeguati alle esigenze contemporanee.

Cosa sono i progetti edilizi convenzionati (PEC)?
Strumenti attuativi che consentono accordi flessibili tra pubblico e privato per interventi edilizi.

Come si applicano i criteri ESG all’urbanistica?
Attraverso valutazioni ambientali, sociali e di governance nei progetti urbani complessi.

Quale dovrebbe essere il ruolo dei tecnici nella governance urbana?
Coordinare pubblico e privato, supportare decisioni e favorire l’attuazione di soluzioni condivise.

A cura della Redazione di Ingenio