Salva Casa e sanatoria della veranda abusiva: può bastare la documentazione catastale?

Può bastare, per certificare lo stato legittimo di un'opera, una semplice documentazione catastale, in alternativa al tiolo abilitativo che avrebbe dovuto assentirla?

A questa domanda - in un caso trattato con le regole pre Salva Casa - prova a dare risposta, non senza creare qualche dubbio in realtà, il Consiglio di Stato nella sentenza 6169/2025 dello scorso 14 luglio.

Va subito precisato che le regole dello stato legittimo degli immobili (e delle opere edilizie) è stato di recente 'innovato' e non di poco dal DL 69/2024 - Salva Casa, convertito in legge 105/2024. Ma il caso in questione è interessante perché spiega bene come lo stato legittimo non può fondarsi solo su elementi catastali o presunzioni di vetustà, almeno non secondo quanto previsto dalle regole previgenti all'entrata in vigore dalla legge 105/2024.

Al volo: il Salva Casa consente la regolarizzazione con documentazione catastale

Questo, però, prima dell'avvento del Salva Casa, perché per i casi successivi al 27/7/2024 (data di entrata in vigore della nuova normativa) il DL 69/2024 ha previsto che lo stato legittimo di un immobile, normato dall'art.9-bis, commi 1-bis e 1-ter del dpr 380/2001, è rappresentato dall'insieme dei titoli edilizi e delle dichiarazioni che attestano la regolarità urbanistica e catastale dell'edificio rispetto ai progetti autorizzati e alla normativa vigente e che in alcuni casi, lo stato legittimo può essere dimostrato in via indiziaria, attraverso le informazioni catastali di primo impianto ed altri documenti probanti, quali le riprese fotografiche, gli estratti cartografici, i documenti d'archivio, o altro atto, pubblico o privato, di cui sia dimostrata la provenienza, integrato con eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali.

Ciò si desume da almeno due sentenze della giurisprudenza amministrativa: Tar Napoli 8031/2025, Consiglio di Stato 1115/2025.

La documentazione catastale non ha valore sotto il profilo edilizio?

Questo non avviene nel caso della sentenza 6169/2025, dove si specifica invece che la documentazione catastale non è stata considerata rilevante, poiché non può attestare la legittimità urbanistica ed edilizia dell'opera, stante l'orientamento consolidato della giurisprudenza, secondo il quale il catasto ha valore fiscale e non probatorio sotto il profilo edilizio.

Il caso: veranda di vecchia data abusiva senza permesso

Il Comune di Salerno ha dichiarato che si è formato il silenzio rifiuto sulla istanza di accertamento di conformità - presentato nel 2015 - relativa ai lavori di manutenzione straordinaria effettuati sulla veranda di pertinenza dell'unità immobiliare del ricorrente e consistenti nella sostituzione degli infissi della vetrata originaria in ferro con muratura ed infissi.

A sostegno del ricorso aveva dedotto che sull'istanza di accertamento di conformità non può formarsi il silenzio rifiuto anche sostenendo che la veranda, costruita prima del 1967, non sarebbe stata abusiva e che l'unico abuso, peraltro sanabile, consisterebbe nella sostituzione degli infissi.

A fronte di ciò il Comune replicava che la veranda era da considerare interamente abusiva e già oggetto di ordine di demolizione nel 2010, quindi non sanabile.

Da cosa si desume lo stato legittimo della veranda?

Il Consiglio di Stato ribadisce che lo stato legittimo di un immobile si desume prioritariamente dal titolo edilizio originario e da quelli successivi che hanno interessato l'intero fabbricato, come previsto dall’art. 9-bis del d.P.R. 380/2001 (vigente ratione temporis).

Nel caso esaminato, la veranda non risultava nei titoli edilizi del 1962 e del 1967, e ciò ha escluso la possibilità di riconoscerla come legittima.

Tra l'altro, la veranda aveva rilevanza planovolumetrica, quindi non poteva essere considerata una mera pertinenza o un intervento di manutenzione straordinaria.

Può essere legittima senza permesso di costruire?

Per Palazzo Spada, la veranda costruita anche in epoca ante 1967 - cioè quando, a determinate condizioni e salva la presenza di regolamenti locali ad hoc, era possibile edificare in assenza di permesso di costruire nelle zone fuori dai centri abitati - non è automaticamente legittima, a meno che non si dimostri che, all'epoca, non fosse richiesto alcun titolo.

Tale onere della prova grava sul privato, non sull’amministrazione, secondo il principio di “vicinanza della prova”.

Solo se si dimostra la preesistenza a una data in cui non era obbligatorio il titolo edilizio si può riconoscere la legittimità senza permesso.

Valore della documentazione catastale

Il Consiglio di Stato aderisce all’interpretazione data dal Tribunale, secondo la quale l'art. 9-bis, comma 1-bis (pre Salva Casa) stabilisce che lo stato legittimo di un immobile deve essere accertato in primo luogo in base al titolo abilitativo edilizio e la documentazione catastale non può sostituire il titolo edilizio per la legittimità urbanistica ed edilizia dell’opera.

L’Amministrazione, pertanto, avrebbe agito correttamente esaminando i titoli edilizi del 1962 e 1967, i quali non indicano la presenza della veranda contestata.

Salva Casa: alcune novità sullo stato legittimo

Il Salva Casa ha poi semplificato la disciplina dello stato legittimo, integrando l'art. 9-bis del d.P.R. 380/2001. Tra le novità, si segnalano:

• il riconoscimento del valore probatorio di documenti alternativi al titolo edilizio (planimetrie, rilievi, documentazione fotografica o catastale) quando i titoli non siano reperibili;
• la possibilità di regolarizzare con autocertificazione tecnica le difformità interne prive di impatto strutturale o volumetrico.

Quindi, prima del Salva Casa, lo stato legittimo di un immobile era determinato dalla presenza contemporanea di:

1. titolo originario (licenza, concessione o permesso di costruire, anche in sanatoria);
2. titoli successivi per interventi sull’intero immobile o su singole unità immobiliari;
3. titoli per interventi parziali.

In mancanza anche di un solo titolo, era impossibile certificare lo stato legittimo.

Il Salva Casa ha modificato la contemporaneità delle tre condizioni con l'alternatività delle stesse: ciò significa che il punto 1 (titolo originario) può essere sostituto dal punto 2 (intervento successivo su intero immobile), ma a certe condizioni. Inoltre, prevede che anche titoli in sanatoria (artt. 36, 36-bis e 38) e il pagamento di specifiche sanzioni edilizie completino lo stato legittimo dell'immobile.

Stato legittimo dimostrabile in via indiziaria col Salva Casa? Per il TAR Campania sì

Tornando alla sentenza 8031/2025 del Tar Campania, ai sensi del nuovo art. 9-bis del DPR 380/01 lo stato legittimo dell'immobile o dell'unità immobiliare è quello stabilito dal titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa o da quello rilasciato o assentito che ha disciplinato l'ultimo intervento edilizio.

Se, quindi, il titolo edilizio manca, perché l'immobile risale ad un periodo storico in cui non era obbligatorio acquisire il titolo abilitativo edilizio (es. ante 1942 o ante 1967, un po' come successo nel caso della veranda), o non è reperibile, ma sussistono principi di prova circa la sua esistenza, lo stato legittimo può essere dimostrato in via indiziaria, attraverso le informazioni catastali di primo impianto ed altri documenti probanti, quali le riprese fotografiche, gli estratti cartografici, i documenti d'archivio, o altro atto, pubblico o privato, di cui sia dimostrata la provenienza, integrato con eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali.

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