Sopraelevazione ad uso abitativo: nuova costruzione o ristrutturazione?

L’articolo analizza una recente sentenza del Tar Salerno sulla qualificazione edilizia delle sopraelevazioni ad uso abitativo. Il giudice chiarisce che un intervento che comporta aumento di superficie e volume costituisce nuova costruzione e richiede il permesso di costruire, anche se realizzato mediante strutture leggere in acciaio. La ristrutturazione edilizia presuppone infatti il mantenimento delle caratteristiche essenziali dell’edificio preesistente quanto a sagoma, superfici e volumetria. In assenza del titolo edilizio corretto, l’ordine di demolizione rappresenta un atto vincolato e doveroso per il comune.

La sopraelevazione della discordia

Quale titolo edilizio serve per realizzare una sopraelevazione ad uso abitativo con aumento di volumetria? Non si scappa dal regime del permesso di costruire - con conseguente demolizione automatica in caso di sua assenza - o si può 'sgattaiolare' dentro la SCIA per ristrutturazione edilizia leggera, che in caso di inadempienza può portare a una semplice sanzione pecuniaria?

Una risposta piuttosto netta ce la fornisce il Tar Salerno nella sentenza 415/2026, che ha come 'protagonista' una sopraelevazione da destinarsi ad uso abitativo, delle dimensioni di circa 8,80 x 8,20 x 3,25 di h al colmo e di m 2,55 di altezza utile alla gronda, con relativo portico al lato est delle dimensioni di m 8,80 x 1,40.

La sopraelevazione sviluppa una superficie coperta di m2 84,50 e volume urbanistico di m3 201,00 ed è stata realizzata con impiego di struttura in acciaio.

Per questa opera realizzata senza il permesso di costruire, il comune ha ordinato la demolizione.

I ricorrenti, tra l'altro, lamentano che la misura irrogata avrebbe violato il principio di tipicità e tassatività delle sanzioni (dpr 380/2001), dal momento che il provvedimento sanzionatorio sarebbe generico ed immotivato, non dando conto delle opere e dell'esatta qualificazione giuridica.

L'ordine di demolizione serve a ripristinare l'ordine giuridico violato

In primis, il Tar evidenzia che l’ordine di demolizione costituisce una misura di natura reale avente natura ripristinatoria dell’ordine giuridico violato, che per la sua valida adozione prescinde dall’accertamento della responsabilità del proprietario, perché essa non partecipa dei caratteri delle sanzioni in senso stretto.

Partecipano, invece, della natura giuridica dei provvedimenti sanzionatori in senso stretto la sanzione pecuniaria prevista dall'art. 31, comma 4 bis, del d.P.R. n. 380/2001 e l’acquisizione dell’area al patrimonio comunale prevista dal comma 5 della medesima disposizione, entrambe costituenti l’apparato sanzionatorio dell’illecito omissivo propter rem rappresentato dalla mancata ottemperanza all’ordine demolitorio.

Per tale motivo, l’irrogazione delle predette sanzioni non può prescindere dall’accertamento dell’imputabilità soggettiva dell’illecito omissivo e, pertanto, in detta fase, le predette sanzioni non potrebbero essere validamente irrogate al proprietario che non abbia ottemperato all’ordine demolitorio per non avere la materiale disponibilità dell’immobile e che dimostri, al contempo, di avere assunto serie iniziative volte al recupero del corpus possessionis.

Pertanto, nel caso di specie, il Comune resistente ha legittimamente ordinato ai ricorrenti il rispristino dello stato dei luoghi, in qualità di comproprietari dell’area oggetto dell’intervento abusivamente realizzato, senza che, in tale fase, rilevi la questione dell’esigibilità dell’adempimento all’ordine demolitorio che, se del caso, potrà essere fatta valere nella fase successiva all’accertamento dell’inottemperanza all’ordine stesso, per la quale varranno le considerazioni svolte.

La sanzione repressiva è un atto dovuto. Non servono specifiche motivazioni

I giudici sottolineano, inoltre, che come tutti i provvedimenti sanzionatori in materia edilizia, l'ordine di demolizione è atto vincolato che non richiede una specifica valutazione delle ragioni di interesse pubblico né una comparazione di quest'ultimo con gli interessi privati coinvolti e sacrificati, né una motivazione sulla sussistenza di un interesse pubblico concreto ed attuale alla demolizione, non potendo neppure ammettersi l'esistenza di alcun affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione di fatto abusiva, che il tempo non può giammai legittimare.

Infatti, "la sanzione repressiva in materia edilizia costituisce atto dovuto della pubblica amministrazione, riconducibile ad esercizio di potere vincolato, in mera dipendenza dall'accertamento dell’abuso e della riconducibilità del medesimo ad una delle fattispecie di illecito previste dalla legge, con la conseguenza che il provvedimento sanzionatorio non richiede una particolare motivazione, essendo sufficiente la mera rappresentazione del carattere illecito dell'opera realizzata; né è necessaria una previa comparazione dell’interesse pubblico alla repressione dell’abuso, che è in re ipsa, con l’interesse del privato proprietario del manufatto e ciò anche se l’intervento repressivo avvenga a distanza di tempo dalla commissione dell'abuso, ove il medesimo non sia stato oggetto di sanatoria in base agli interventi legislativi succedutisi nel tempo".

Nel caso di specie, il provvedimento impugnato indica analiticamente: gli abusi commessi, che vengono descritti nel dettaglio della loro consistenza e dimensioni; le norme vincolistiche di riferimento.

Si tratta, a ben vedere, di elementi sufficienti a giustificare l’esercizio del potere repressivo e sanzionatorio.

Sopraelevazione abitativa: è nuova costruzione. Ecco perché

Arrivando al 'fulcro' della sentenza, il Tar evidenzia che qui siamo in presenza di un intervento di sopraelevazione del fabbricato in proprietà del ricorrente, sopraelevazione da destinarsi ad uso abitativo, realizzata con impiego di struttura in acciaio zincato, con messa in opera ai vani luce e balconi di infissi metallici, nonché di scala esterna di collegamento sul lato posteriore.

Tale intervento, contrariamente a quanto sostenuto dalla difesa di parte ricorrente, integra un intervento di nuova costruzione e non di mera ristrutturazione edilizia; come costantemente affermato dalla giurisprudenza, anche del Giudice d’Appello, infatti, la ristrutturazione edilizia, per essere tale e non coincidere con una nuova costruzione, deve conservare le caratteristiche fondamentali dell’edificio preesistente quanto a sagoma, superfici e volumi (cfr., ex multis, Cons. St., 20 maggio 2019, n. 3208; n. 12 agosto 2019, n. 5663), sicché doverosamente e legittimamente l’amministrazione comunale ha proceduto all'irrogazione della sanzione demolitoria stante la sottoposizione dell’intervento al regime del permesso di costruire.

FAQ TECNICHE: Qualificazione edilizia della sopraelevazione ad uso abitativo | Ingenio

Quando una sopraelevazione è considerata nuova costruzione?

Una sopraelevazione integra una nuova costruzione quando determina incremento di volumetria, superficie o modifica della sagoma dell’edificio, producendo una trasformazione urbanistico-edilizia stabile.

La sopraelevazione abitativa può essere realizzata con SCIA?

No. Se l’intervento crea nuovo volume destinato ad uso abitativo, è soggetto al regime del permesso di costruire e non può essere qualificato come ristrutturazione edilizia leggera.

Perché l’ordine di demolizione è considerato un atto vincolato?

Perché deriva direttamente dall’accertamento dell’abuso edilizio. Il Comune non deve motivare ulteriormente l’interesse pubblico alla demolizione, che è considerato “in re ipsa”.

Il tempo trascorso dall’abuso impedisce la demolizione?

No. La giurisprudenza esclude la formazione di un affidamento legittimo sulla conservazione dell’abuso edilizio. Anche a distanza di anni il Comune può adottare il provvedimento repressivo.

La struttura in acciaio rende l’opera precaria?

No. L’utilizzo di materiali leggeri o metallici non esclude la natura permanente dell’intervento. Ciò che rileva è l’effetto urbanistico prodotto dalla nuova volumetria realizzata.

LA SENTENZA E' SCARICABILE IN ALLEGATO