Stato legittimo immobili: prove a carico del privato, il comune non deve attestare nulla

Lo stato legittimo degli immobili deve essere dimostrato dal privato e non può essere oggetto di attestazione formale da parte del Comune. In una recente sentenza, il TAR Lazio esclude l'esistenza di un procedimento tipizzato che obblighi l’amministrazione a certificare la regolarità urbanistico-edilizia di un fabbricato. Anche dopo le modifiche introdotte dal DL Salva Casa all'art. 9-bis del d.P.R. 380/2001, l'onere della prova resta in capo al proprietario, che deve ricostruire la "vita amministrativa" dell’immobile tramite titoli abilitativi, sanatorie e documenti probanti. L'agibilità attesta solo condizioni di sicurezza e salubrità, non la conformità edilizia.

Il comune può attestare la regolarità urbanistico-edilizia di un immobile, o è sempre il privato a dover fornire le prove? Dubbio amletico che, anche dopo l'avvento delle nuove regole sullo stato legittimo introdotte dal DL 69/2024, resta spesso ed è protagonista di alcune controversie della giustizia amministrativa.

Il Decreto Salva Casa ha infatti modificato in maniera corposa le regole sullo stato legittimo degli immobili, andando a 'novellare' l'art.9-bis del Testo Unico Edilizia in più parti e dando, di fatto, maggiori possibilità al privato per dimostrare la regolarità di un'opera edilizia attraverso la ricostruzione della sua 'vita amministrativa', cioè dei vari titoli abilitativi che riguardano l'edifico e/o la parte modificata.

In ogni caso, come vedremo nell'analisi della sentenza 6311/2026 del Tar Lazio, alla fine la prova è sempre a carico del privato.

Il caso: richiesta di attestazione dello stato legittimo

Un privato, coinvolto in un giudizio civile condominiale nel quale il CTU aveva messo in dubbio la regolarità urbanistico-edilizia di due appartamenti ricavati da una cantina seminterrata, chiede al Comune di Roma di attestare formalmente lo stato legittimo degli immobili sulla base della documentazione storica disponibile.

Di fronte all'inerzia del comune, il privato ricorre per silenzio-inadempimento. Il TAR rigetta: non esiste nell'ordinamento un procedimento tipizzato che obblighi il Comune a rilasciare simili attestazioni, e dunque manca il presupposto stesso del ricorso avverso il silenzio.

Il silenzio-inadempimento presuppone un obbligo giuridico di provvedere

I giudici amministrativi evidenziano che il ricorso avverso il silenzio ex artt. 31 e 117 c.p.a. è esperibile solo quando in capo all'amministrazione sussiste uno specifico obbligo giuridico di adottare un provvedimento tipizzato, non una generica facoltà o potestà.

Nel caso di specie tale obbligo difetta: l'istanza del privato non è riconducibile né a una domanda di titolo edilizio, né a un'istanza di accertamento di conformità ex art. 36 T.U.E., né a una sollecitazione del potere repressivo su abusi altrui. Si tratta di una richiesta atipica, priva di copertura normativa.

Il Comune non è tenuto ad attestare la regolarità edilizia

L'ordinamento urbanistico non prevede alcun procedimento che imponga al Comune il rilascio di certificazioni sulla regolarità edilizia di un fabbricato. La regolarità si ricava obiettivamente dai titoli abilitativi che ne hanno consentito la realizzazione.

L'unica certificazione di carattere urbanistico prevista dalla legge riguarda i terreni (art. 30 T.U.E.), non gli edifici. Neppure l'art. 9-bis, comma 1-bis, d.P.R. 380/2001 - che definisce i criteri per la verifica dello stato legittimo - impone all'amministrazione di attestarlo: quella disposizione disciplina gli strumenti a disposizione del privato per dimostrarlo, non crea un obbligo pubblicistico di accertamento.

Stato legittimo Salva Casa: come funziona oggi?

Oggi lo stato legittimo si determina dal titolo abilitativo che ha previsto la costruzione o (prima era 'e') ha disciplinato l'ultimo intervento sull'intero immobile. Sono ricompresi, tra i 'documenti' comprovanti, anche i titoli rilasciati per sanatorie (artt. 34-ter, 36, 36-bis, 38) previo pagamento di sanzioni. Per immobili realizzati quando non era obbligatorio il titolo, lo stato legittimo si desume dalle informazioni catastali di primo impianto o da altri documenti probanti. Le tolleranze esecutive non costituiscono violazioni edilizie e sono dichiarate dal tecnico nella modulistica per nuove istanze.

Quindi, il DL 69/2024 (convertito in legge 105/2024), con l'art.1 comma 1 lettera b), ha modificato il comma 1-bis dell’articolo 9-bis del TUE, che disciplina lo stato legittimo dell'immobile o dell’unità immobiliare, per prevedere che:

• lo stato legittimo è rappresentato non più dalla coesistenza di quello stabilito dal titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa e di quello che ha disciplinato l'ultimo intervento edilizio, ma alternativamente da uno dei due titoli abilitativi, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali. In relazione al titolo che ha disciplinato l'ultimo intervento edilizio, lo stesso può essere rilasciato o assentito;
• lo stato legittimo è determinato dall'ultimo intervento edilizio che ha interessato l'intero immobile o unità immobiliare, a condizione che l’amministrazione competente, in sede di rilascio del medesimo, abbia verificato la legittimità dei titoli pregressi.

Insomma: queste novità ampliano le possibilità di regolarizzazione, ma non alterano il principio di fondo: l'onere di ricostruzione documentale rimane in capo al privato.

Agibilità e regolarità edilizia: due piani distinti

Nella pronuncia si chiarisce, inoltre, che il certificato di agibilità (oggi segnalazione certificata di agibilità) attesta la sussistenza delle condizioni di sicurezza, igiene e salubrità dell'immobile, non la sua conformità urbanistico-edilizia.

Quest'ultima si desume esclusivamente dal titolo abilitativo - licenza, concessione, permesso di costruire o titolo equipollente - e dalle eventuali sanatorie successive.

Sostenere che l'agibilità comprovi anche la regolarità edilizia significa sovrapporre due procedimenti con oggetti e finalità distinte: errore nel quale cadeva la tesi del ricorrente, che invocava la licenza di abitabilità del 1930 come prova della piena legittimità del cambio di destinazione d'uso.

Dulcis (ma non tanto) in fundo: l'onere della prova spetta al privato

Per il principio di "vicinanza della prova", consolidato in giurisprudenza (Cons. Stato nn. 1924/2025 e 1445/2024), è il privato a dover dimostrare lo stato legittimo del proprio immobile, avvalendosi degli strumenti indicati dall'art. 9-bis, comma 1-bis, d.P.R. 380/2001.

Il Comune non ha né l'obbligo né il potere di sostituirsi al privato in questa ricostruzione, tantomeno su sollecitazione strumentale a un giudizio civile pendente.

Stato legittimo immobili: FAQ

Il Comune è tenuto ad attestare lo stato legittimo di un immobile?
No. L’ordinamento non prevede alcun obbligo per il Comune di rilasciare certificazioni sulla regolarità edilizia degli edifici.

È possibile ricorrere per silenzio-inadempimento se il Comune non risponde?
No, perché il silenzio-inadempimento presuppone un obbligo giuridico di provvedere, che in questo caso non esiste.

Su chi grava l’onere della prova dello stato legittimo?
Grava interamente sul privato, in base al principio di vicinanza della prova e a quanto previsto dall’art. 9-bis del Testo Unico Edilizia.

Quali documenti servono oggi per dimostrare lo stato legittimo dopo il Salva Casa?
I titoli abilitativi che hanno previsto la costruzione o l’ultimo intervento sull’intero immobile, integrati da eventuali titoli successivi, sanatorie e documenti storici o catastali per gli immobili più risalenti.

Il certificato di agibilità prova anche la regolarità edilizia?
No. L’agibilità riguarda sicurezza, igiene e salubrità e non costituisce prova della conformità urbanistico-edilizia dell’immobile.

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