Titoli abilitativi: permesso di costruire con silenzio assenso anche se ci sono difformità urbanistiche

Attenzione alla portata della sentenza 1878/2026 del Consiglio di Stato perché va a impattare pesantemente sul perimetro della possibilità che un permesso di costruire si ottenga per silenzio assenso.

Le massime: permesso di costruire con silenzio assenso 'allargato'

Palazzo Spada afferma infatti che:

1. il silenzio assenso su un permesso di costruire si forma anche in presenza di difformità urbanistiche;
2. il comune non può annullare la domanda trascorsi i 90 giorni, a meno di ragioni gravi e strutturali, come la mancanza del progetto tra gli elaborati.

La sentenza, di fatto, chiarisce le condizioni di formazione del silenzio assenso sul permesso di costruire, affermando che esso si forma anche in presenza di difformità urbanistiche o di domanda "non conforme a legge", purché la domanda contenga gli elementi essenziali tassativamente richiesti dall'art. 20, comma 1, T.U.E.

La mancanza di tali elementi determina la "inconfigurabilità strutturale" dell'istanza, impedendo qualsiasi effetto provvedimentale. Rimangono distinte le ipotesi di "inconfigurabilità giuridica", in cui il meccanismo di semplificazione è escluso per legge o per incompatibilità con il tipo normativo.

Permesso di costruire per silenzio assenso: le regole

Il Consiglio di Stato sottolinea che l'art. 20, comma 1 cit. individua i documenti che devono corredare la domanda di permesso di costruire: titolo di legittimazione, elaborati progettuali, eventuali ulteriori atti previsti dalla Parte II del T.U.E. e dichiarazione asseverativa del progettista abilitato, comprensiva della conformità alle norme antisismiche, antincendio, igienico-sanitarie e sull'efficienza energetica.

L'art. 20, comma 8 prevede che, decorsi inutilmente i termini di conclusione del procedimento senza diniego motivato (90 giorni), si formi il silenzio assenso, salvo la presenza di vincoli ambientali, paesaggistici o idrogeologici.

L'orientamento prevalente: silenzio assenso anche su domanda non conforme

Il Collegio aderisce all'indirizzo ormai consolidato secondo cui il silenzio assenso si forma al decorso del termine di legge ogni volta che la domanda sia presentata da soggetto legittimato e sia completa della documentazione prescritta, a prescindere dalla conformità sostanziale dell'intervento alla disciplina urbanistica.

Infatti, secondo un più recente orientamento, ormai ampiamente diffuso tra le Sezioni del Consiglio di Stato, il silenzio assenso si forma, a seguito del decorso del termine stabilito dalla legge (senza necessità di ulteriori istanze o diffide), a condizione che sussistano i requisiti formali previsti dalla legge e che, quindi, la domanda sia presentata da un soggetto legittimato a un’amministrazione che ha l’obbligo di provvedere e sia completa della documentazione prescritta.

In questa prospettiva, non osta alla formazione del silenzio assenso la difformità urbanistica, o in generale una “domanda non conforme a legge”, anche se ciò potrebbe giustificare, ricorrendone i presupposti, l’esercizio dei poteri di autotutela e l’impugnazione giudiziale.

Inconfigurabilità strutturale e inconfigurabilità giuridica della domanda

La Sezione ritiene si possa distinguere, ai fini propriamente descrittivi, una “inconfigurabilità strutturale” da una “inconfigurabilità giuridica” della domanda che non può condurre alla formazione del silenzio assenso.

Rientra nella prima ipotesi (cd. “inconfigurabilità strutturale”) il caso dell’istanza priva degli elementi essenziali e indefettibili richiesti direttamente dalla legge per la presentazione della domanda. In tale caso, la richiesta è talmente carente da impedire l’applicazione della norma di semplificazione e, dunque, la formazione del provvedimento favorevole grazie al silenzio assenso.

Bene: tale grave carenza deve riguardare (e può riguardare soltanto) la documentazione ritenuta “essenziale”, volta per volta, dalla legge di settore per la presentazione della domanda assentibile per silentium.

Tra gli elementi essenziali - cioè la lista dell'art.20 comma 1 - rientrano anche i vincoli che il privato si sia volontariamente assunto (ad es. obbligo di fideiussione) quale condizione per il futuro rilascio del titolo.

Gli elementi essenziali della domanda ex art. 20, comma 1, T.U.E.

Il Collegio individua in modo tassativo i documenti la cui mancanza determina l'inconfigurabilità strutturale dell'istanza e impedisce la formazione del silenzio assenso:

• (i) il titolo di legittimazione del richiedente;
• (ii) gli elaborati progettuali richiesti, che delimitano l'oggetto dell'intervento e il perimetro dell'effetto autorizzatorio;
• (iii) gli ulteriori documenti previsti dalla Parte II del T.U.E. quando ne ricorrano i presupposti (ad es. documentazione sull'eliminazione delle barriere architettoniche);
• (iv) la dichiarazione asseverativa del progettista abilitato, che deve attestare la conformità del progetto agli strumenti urbanistici approvati e adottati, ai regolamenti edilizi vigenti e alle normative di settore incidenti sull'attività edilizia, con specifico riferimento alle norme antisismiche, di sicurezza, antincendio, igienico-sanitarie e a quelle sull'efficienza energetica.

La sentenza precisa che tale elenco non è integrabile da fonti regionali o regolamentari: le Regioni possono prevedere livelli ulteriori di tutela, ma non aggravare il procedimento con adempimenti aggiuntivi che comprimano lo standard minimo riservato alla competenza esclusiva del legislatore statale ex art. 117, comma 2, lett. m), Cost.

Inconfigurabilità giuridica: fattispecie escluse per legge

Un caso diverso è rappresentato dalla "inconfigurabilità giuridica", che ricorre quando la domanda non è riconducibile al modello normativo del permesso di costruire ordinario: istanze ai sensi della legislazione derogatoria sul piano casa, richieste di permesso in deroga ex art. 14 T.U.E., proroghe di titoli scaduti, accertamenti di conformità in assenza o totale difformità ex art. 36 T.U.E.

In questi casi il silenzio assenso non opera per espressa scelta legislativa o per incompatibilità con valutazioni discrezionali non surrogabili.

Applicazione al caso: mancanza dell'asseverazione energetica

Nel caso di specie, non può ritenersi formato il silenzio assenso in quanto la domanda era strutturalmente inconfigurabile, in quanto oggettivamente carente di uno dei documenti essenziali richiesti dall’art. 20, comma 1, ai fini del perfezionamento (non solo dell’atto tacito, ma proprio) di una istanza anche solo astrattamente configurabile.

In particolare il Comune ha rilevato che mancava la dichiarazione del progettista attestante il rispetto delle disposizioni sul contenimento energetico, col deposito di attestazione di prestazione energetica, richieste espressamente ai sensi dell’art. 20, comma 1, del t.u. edilizia, che all’ultimo periodo riferisce l’asseverazione del tecnico incaricato anche al rispetto delle “norme relative all’efficienza energetica”.

Permesso di costruire per silenzio assenso: FAQ tecniche

1. Il permesso di costruire può formarsi per silenzio assenso anche se l’intervento è urbanisticamente difforme?
Sì. Secondo la sentenza n. 1878/2026 del Consiglio di Stato, il silenzio assenso sul permesso di costruire si forma anche in presenza di difformità urbanistiche o di una domanda “non conforme a legge”, purché l’istanza sia completa di tutti gli elementi essenziali richiesti dall’art. 20, comma 1, del d.P.R. 380/2001.

2. Quali sono le condizioni minime perché maturi il silenzio assenso sul permesso di costruire?
Il silenzio assenso si forma decorso il termine di 90 giorni se la domanda è presentata da un soggetto legittimato e contiene tutta la documentazione essenziale prevista dalla legge: titolo di legittimazione, elaborati progettuali, eventuali atti richiesti dalla Parte II del T.U. edilizia e dichiarazione asseverata del progettista. La conformità sostanziale dell’intervento non è un presupposto per la formazione del titolo tacito.

3. Quando la domanda è “strutturalmente inconfigurabile” e il silenzio assenso non si forma?
L’inconfigurabilità strutturale ricorre quando mancano elementi essenziali e indefettibili della domanda, come il progetto o l’asseverazione del tecnico. In questi casi l’istanza è talmente carente da impedire in radice l’applicazione del meccanismo di semplificazione e non può produrre alcun effetto provvedimentale, nemmeno tacito.

4. In quali casi il silenzio assenso è escluso per “inconfigurabilità giuridica”?
Il silenzio assenso non opera quando la domanda non rientra nel modello ordinario del permesso di costruire, ad esempio per i permessi in deroga, le istanze ex piano casa, le proroghe di titoli scaduti o gli accertamenti di conformità ex art. 36 T.U.E. In queste ipotesi l’esclusione deriva da una scelta legislativa o dalla necessità di valutazioni discrezionali non surrogabili dal silenzio.

5. Quali sono le implicazioni operative per i professionisti tecnici?
La pronuncia rafforza il ruolo del progettista: l’asseverazione ex art. 20, comma 1, è decisiva per rendere “strutturalmente configurabile” la domanda. Errori o omissioni (ad esempio sul rispetto delle norme di efficienza energetica) impediscono la formazione del silenzio assenso. I tecnici devono quindi curare con particolare attenzione la completezza formale dell’istanza, sapendo che eventuali difformità urbanistiche non bloccano il silenzio assenso ma possono esporre a successivi controlli, autotutela o contenzioso.

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