Vincoli assoluti di inedificabilità: chiarimenti sui limiti della fiscalizzazione negli abusi edilizi

Il difficile equilibrio tra vincoli assoluti e situazioni consolidate nel tempo

Alcune aree del territorio sono soggette a particolari limitazioni per motivi di tutela ambientale, storica o igienico-sanitaria.
Tra queste, le zone di rispetto cimiteriale rappresentano un caso interessante in quanto si tratta di fasce di rispetto che circondano i cimiteri, dove è vietato costruire per ragioni di decoro e salute pubblica.
Quando in queste aree vengono realizzate costruzioni abusive, si creano situazioni particolarmente complesse.
Da un lato c’è il rigore della legge che vieta qualsiasi edificazione, dall’altro ci sono spesso situazioni consolidate nel tempo, con proprietari che si trovano ad affrontare ordinanze di demolizione per manufatti talvolta esistenti da decenni.
La disciplina delle fasce di rispetto cimiteriale affonda le sue radici nel Regio Decreto n. 1265 del 1934, il quale all’art. 338 chiarisce che “I cimiteri devono essere collocati alla distanza di almeno 200 metri dal centro abitato. È vietato costruire intorno ai cimiteri nuovi edifici entro il raggio di 200 metri dal perimetro dell'impianto cimiteriale, quale risultante dagli strumenti urbanistici vigenti nel comune o, in difetto di essi, comunque quale esistente in fatto, salve le deroghe ed eccezioni previste dalla legge. (…)”
Viene quindi introdotto già nel 1934 l’obbligo di mantenere una fascia inedificabile di 200 metri dal perimetro cimiteriale e questa previsione normativa è dovuta ad esigenze di tutela della salute pubblica a causa di possibili condizioni insalubri nei pressi di tali impianti.

Tuttavia, un aspetto caratteristico dell’abusivismo edilizio nelle zone di rispetto cimiteriale riguarda la stratificazione temporale degli interventi non autorizzati.
Infatti spesso ci si trova di fronte a situazioni in cui manufatti di antica costruzione, talvolta risalenti a epoche precedenti l’introduzione dei vincoli urbanistici, hanno subito nel tempo trasformazioni, ampliamenti o sostituzioni integrali senza il rilascio dei necessari permessi edilizi.
Questa dinamica evolutiva pone complessi problemi interpretativi e applicativi, specialmente quando si tratta di distinguere tra parti legittime perché realizzate prima dell’introduzione dei vincoli e parti abusive perché realizzate successivamente e quindi in violazione delle norme vigenti.

Ora un quesito sorge spontaneo…

…Di fronte alla presenza di opere abusive in zone sottoposte a vincoli assoluti di inedificabilità, si può far ricorso agli strumenti di sanatoria?
Un esempio di questa complessa problematica è rappresentato dalla sentenza del TAR per la Puglia n. 756/2025, che ha affrontato il caso di un immobile ubicato in zona di rispetto cimiteriale, oggetto di controverse vicende edilizie sviluppatesi nell’arco di diversi decenni.

Il caso è molto interessante in quanto è un esempio di come la compresenza di manufatti di diversa epoca, la stratificazione di interventi edilizi non autorizzati e l’evoluzione normativa nel tempo possano generare situazioni di estrema complessità, richiedendo alle amministrazioni comunali un’attenta valutazione delle circostanze di fatto e di diritto per assicurare la corretta applicazione della normativa urbanistica.

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Edilizia in zona vincolata: abuso edilizio

Una vicenda complessa che intreccia abusi edilizi, vincoli cimiteriali e l’uso della cosiddetta fiscalizzazione dell’abuso è stato oggetto della sentenza del TAR della Puglia n.756/2025.

Una cittadina presenta ricorso contro il Comune, dopo che quest’ultimo aveva annullato in autotutela una DIA presentata nel 2004, ordinando la demolizione di un immobile situato a pochi metri dal cimitero comunale.
La ricorrente aveva chiesto che l’intervento edilizio fosse sanato attraverso l’applicazione delle sole sanzioni pecuniarie previste dall’art. 33 del DPR 380/2001, sostenendo che la demolizione avrebbe compromesso anche parti potenzialmente legittime della costruzione.
Tuttavia il terreno su cui insiste l’immobile ha una storia particolare.
Originariamente vi sorgevano due trulli, risalenti almeno agli anni ’30, nel tempo, tali manufatti furono progressivamente sostituiti da una casa di campagna, composta da più vani e con un porticato annesso, senza che venissero mai richiesti i necessari titoli edilizi.
La particella inoltre si trova nella fascia di rispetto cimiteriale di 200 metri, area soggetta a inedificabilità assoluta già dal 1934 con il Regio Decreto n. 1265 e confermata dal piano regolatore generale adottato dal Comune nel 1977, che ne destina l’uso esclusivamente agricolo.
Nel 2020, il Comune a seguito di un sopralluogo accertò la presenza di opere abusive: un corpo di fabbrica residenziale con porticato e un container prefabbricato, poi rimosso.
La proprietaria sosteneva che almeno una parte delle trasformazioni fosse avvenuta prima dell’introduzione dei vincoli urbanistici, ma ciò non trovava riscontri documentali sufficienti.
La questione si è complicata quando il Comune, nel 2021, aveva ordinato la demolizione anche di una “torretta” edificata negli anni ‘40, ritenendola abusiva.
Quel provvedimento era stato annullato dal TAR, che aveva censurato l’insufficienza istruttoria dell’Amministrazione, invitandola a svolgere nuove verifiche.
Proprio a seguito di quella pronuncia, il Comune ha adottato due nuovi provvedimenti:

• l’annullamento in autotutela della DIA del 2004;
• una nuova ordinanza di demolizione dell’intero manufatto.

A sciogliere la questione è stata la decisione dal TAR pugliese, che ha anche fornito esaustivi chiarimenti.

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Il vincolo cimiteriale come elemento decisivo

Il Tar in seguito all’analisi del caso fornisce dei chiarimenti in merito:

• l’inapplicabilità della fiscalizzazione;
• il limite temporale dell'autotutela (annullamento della DIA);
• vincolo cimiteriale.

In primis viene precisato che “(…) il Comune è pervenuto alla datazione dell’intervento edilizio nel suo complesso tra il 2000 e il 2004, mediante demolizione e ricostruzione di entrambi i trulli, rectius di un vano torretta e di un trullo in base:
- alla cartografia storica di cui allo stralcio di mappa catastale del 1973, dalle ortofoto storiche e agli stralci della Carta Tecnica Regionale del febbraio 1999 e agosto 2004 (C.T.R.);
- alla variazione dimensionale del vanno riportato nella C.T.R. del 1999;
- alla verifica della tecnica costruttiva di recente fattura;
- alle stesse conclusioni rassegnate in via dubitativa dalla perizia di parte.
Va da sé che l’eventuale realizzazione dell’intera villa tra il 2000 e il 2004 tramite demolizione e ricostruzione senza il rilascio di alcun titolo non può che essere sanzionata con la demolizione dell’intero immobile, stante l’inapplicabilità, anche solo in astratto, della fiscalizzazione ex art. 33 del T.U.Ed., trattandosi di opere realizzate tutte in area senz’altro inedificabile e non sussistendo, quindi, alcuna parte dell’edificato legittima.”
Secondo i giudici l'importanza della ricostruzione storica avvenuta mediante le prove documentali riscontrate dall’ente (cartografie storiche, ortofoto e variazioni catastali) è necessaria e sufficiente a dimostrare che l’attuale struttura sia frutto di una demolizione e di una successiva ricostruzione, avvenute tra il 2000 e il 2004, in totale assenza di titolo edilizio. Non vi sarebbe, dunque, alcuna porzione legittima da salvaguardare, con conseguente inapplicabilità della fiscalizzazione prevista dall’art. 33 del Testo Unico dell’Edilizia.

Inoltre viene anche ribadito che “(…) il limite temporale di dodici mesi all’esercizio del potere di autotutela di cui all’art. 21 nonies della l. n. 241 del 1990 non opera allorché il privato, indipendentemente da qualunque accertamento in sede penale, abbia falsamente rappresentato lo stato di cose preesistente inducendo in errore la P.A. (…). E che la dichiarazione contenuta nella variazione catastale di ampliamento e nella DIA annullata del 2004 circa la realizzazione degli interventi il primo gennaio 1966 non sia corrispondente al vero non è neanche contestata dalla parte ricorrente. Anche il quarto motivo, con il quale la parte ricorrente assume che il vano torretta sarebbe stato semplicemente traslato e non demolito fra il 2000 e il 2004 è infondato. La stessa parte ricorrente afferma, nell’atto introduttivo del giudizio, che dalle tavole ufficiali del “Piano Particolareggiato della Zona -OMISSIS-”, emerge che” tra il 1980 ed il 1988 tanto il c. d. trullo adiacente a quello più antico quanto quest’ultimo (cioè la “Torretta” sul confine) risultano esser perfettamente riconoscibili, cartografati e riportati negli elaborati richiamati. Pertanto, a tale data (1988), il vano-torretta sul confine ed il trullo adiacente risultano pacificamente esistenti con la sagoma raffigurata e la cartografia storica, sulla base di un atto proveniente dal Comune”. La loro sostituzione tra il 2000 e il 2004, rectius, anche solo dopo il 1988, con la casa di campagna senza alcun titolo è condizione necessaria e sufficiente a legittimare l’avversato ordine di demolizione, stante la sicura vigenza del vincolo d’inedificabilità assoluta in forza delle NTA del PRG e dell’art. 33 del R.D. n. 1264 del 1934.”
Il limite temporale di dodici mesi previsto dall’art. 21-nonies della legge 241/1990 non opera quando il privato abbia falsamente rappresentato lo stato preesistente, inducendo in errore la pubblica amministrazione. Il TAR sostiene il Comune dichiarando che poteva annullare la DIA del 2004 anche a distanza di tempo perché si basava su una dichiarazione falsa e fuorviante. Inoltre, la trasformazione dei trulli e della torretta in una casa di campagna, avvenuta tra il 2000 e il 2004, è abusiva e deve essere demolita, perché l’area era da tempo soggetta a vincolo cimiteriale, rendendo impossibile ogni forma di regolarizzazione.

In conclusione:

• nelle aree gravate da vincoli di inedificabilità assoluta, come la fascia cimiteriale, non è possibile sanare abusi né ricorrere a forme alternative di regolarizzazione e l’unica strada percorribile resta quella della demolizione;
• solo la dimostrazione a carico del ricorrente all'atto di demolizione che le opere siano antecedenti ai vincoli ne può sospendere l'efficacia;
• le prove storico documentali sono fondamentali per la formazione del verdetto finale, a favore o a sfavore del privato cittadino destinatario dell'ordine di demolizione.

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