Cambio di destinazione d'uso: le regole. Tra SCIA e permesso di costruire

Serve il permesso di costruire per effettuare un cambio di destinazione d'uso senza opere ma tra categorie funzionali diverse?

Alla domanda, con tanto di compendio sulle regole edilizio-urbanistiche in materia, risponde il Consiglio di Stato nella sentenza 4127/2024 dell'8 maggio, pronuncia particolare ma che può essere trattata, appunto, perché effettua un breve ma esaustivo riepilogo sulle regole in materia di mutamenti di destinazione d'uso e perché spiega come le Regioni - nel caso la Puglia - possano intervenire in materia, mettendo precisi paletti.

Il caso: cambio di destinazione d'uso da uffici a residenze

Un'impresa (l'appellante) ha realizzato un complesso immobiliare assentito con permessi di costruire e SCIA in variante. In origine, si trattava di un complesso destinato ad attività terziarie.

Sulla base delle previsioni della L.R. n. 33/2007, il Comune ha individuato le zone del proprio territorio nelle quali erano consentiti mutamenti di destinazione d'uso, e tra esse anche le zone per attività terziarie.

L’impresa appellante ha quindi presentato richiesta di permesso di costruire per mutamento di destinazione d’uso, senza opere, delle unità immobiliari costituenti il nuovo complesso, provvedendo inoltre alla cessione gratuita delle aree a standard. In tal modo le unità immobiliari assentite come "uffici" sono state destinate a "residenze".

Il Comune, tuttavia, per il rilascio dei titoli edilizi ha chiesto il pagamento di un contributo di costruzione, per circa €. 279.000,00 complessivamente, che l’appellante ha pagato per ottenere il rilascio dei titoli edilizi, e salva la ripetizione.

Con il ricorso di primo grado l’impresa ha convenuto il Comune innanzi al TAR per la Puglia per sentir accertare il suo diritto a ripetere le somme pagate quale contributo di costruzione per il rilascio dei permessi di costruire.

Il TAR ha respinto il ricorso e si è arrivati sino a Palazzo Spada.

Cambio di destinazione d'uso: è rilevante o no?

L'impresa ricorrente contesta la decisione del TAR, secondo cui è dirimente la constatazione che il mutamento di destinazione d’uso impresso dall’appellante, ancorché non accompagnato da opere, è avvenuto tra categorie funzionali diverse, incidendo sul carico urbanistico: si tratta, dunque, di un mutamento di destinazione d’uso rilevante ai sensi dell'art. 23-ter comma 1 del dpr 380/2001.

Per l'appellante, invece, il contributo di costruzione deve essere corrisposto solo per gli interventi edilizi soggetti a permesso di costruire; nella specie, tuttavia, l'intervento avrebbe anche potuto essere assentito con SCIA, ai sensi dell'art. 22, comma 1, lett. c) del dpr 380/2001, secondo cui “sono realizzabili mediante segnalazione certificata di inizio attività […] gli interventi di ristrutturazione edilizia di cui all'art. 3, comma 1, lettera d), diversi da quelli indicati nell'articolo 10, comma 1, lettera c)”.

Secondo l’appellante, infatti, il mutamento di destinazione d’uso senza opere sarebbe assimilabile a una ristrutturazione “leggera”. Il comma 7 dell’art. 22, peraltro, facoltizza l’interessato a “chiedere il rilascio del permesso di costruire per la realizzazione degli interventi di cui al presente Capo, senza obbligo del pagamento del contributo di costruzione di cui all’art. 16, salvo quanto previsto dall’ultimo periodo del comma 1 dell’art. 23 ..”.

Cambio di destinazione d'uso: le regole 'nazionali'

Richiamando la giurisprudenza del Consiglio di Stato, nella pronuncia si precisa che "Il mutamento di destinazione d'uso di un immobile deve considerarsi urbanisticamente rilevante e, come tale, soggetto di per sé all'ottenimento di un titolo edilizio abilitativo, con l'ovvia conseguenza che il mutamento non autorizzato della destinazione d'uso che alteri il carico urbanistico, integra una situazione di illiceità a vario titolo, che può e anzi deve essere rilevata dall'Amministrazione nell'esercizio del suo potere di vigilanza".

Ma il Testo Unico Edilizia prevede che:

• il cambio di destinazione d'uso che comporta una modifica delle sagome e dei volumi degli edifici è sempre sottoposto al regime del permesso di costruire;
• il cambio di destinazione d'uso senza opere è invece soggetto a segnalazione certificata di inizio attività (SCIA) qualora intervenga nell'ambito della stessa categoria urbanistica, mentre è richiesto il permesso di costruire per le modifiche di destinazione che comportino il passaggio ad una diversa categoria funzionale fra quelle previste dall'art. 23-ter del dpr 380/01.

Detta diversamente: l'irrogazione della sanzione demolitoria è doverosa qualora il mutamento di destinazione d'uso comporti il passaggio ad una distinta categoria funzionale.

Le deroghe regionali

Attenzione però: questa disciplina è tuttavia derogabile dalle regioni, le quali possono ampliare l'ambito degli interventi realizzabili tramite SCIA.

Il comma 4 dell'art. 22 del dpr 380/01 stabilisce infatti che "Le regioni a statuto ordinario con legge possono ampliare o ridurre l'ambito applicativo delle disposizioni di cui ai commi precedenti. Restano, comunque, ferme le sanzioni penali previste all'articolo 44".

Nel caso di specie, la Regione Puglia è intervenuta con la legge n. 48 del 01.12.2017 ove, all’art. 4, comma 3, ha stabilito che i mutamenti di destinazione d’uso senza opere “rilevanti” sono realizzati mediante permesso di costruire o mediante segnalazione certificata di inizio attività in alternativa al permesso di costruire, a seconda della tipologia dell’intervento edilizio al quale è connesso il mutamento della destinazione d’uso.

Gli interventi che prevedono una diversa destinazione d’uso tra quelle riconducibili alla medesima categoria funzionale sono invece realizzati mediante segnalazione certificata di inizio attività.

Da produttiva a residenziale: si tratta di un cambio di destinazione d'uso rilevante

In definitiva, considerando che l'intervento realizzato dall'appellante è sicuramente riconducibile alla categoria del mutamento di destinazione d’uso “rilevante”, avendo comportato il passaggio dalla categoria “produttiva e direzionale” a quella “residenziale”, l'intervento era soggetto a permesso di costruire o a scia alternativa a permesso di costruire, donde l'obbligo di corrispondere il costo di costruzione.

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