Condono edilizio, occhio all'inerzia della PA: silenzio assenso o silenzio inadempimento?

L’articolo analizza il rapporto tra condono edilizio e inerzia della pubblica amministrazione, chiarendo quando il decorso del termine di 24 mesi determina la formazione del silenzio assenso e quando, invece, integra un’ipotesi di silenzio inadempimento. Partendo dalla disciplina del terzo condono edilizio (D.L. n. 269/2003), il contributo evidenzia il ruolo decisivo della legislazione regionale concorrente, con particolare riferimento alla Regione Campania, che impone la definizione delle istanze tramite provvedimento espresso. Attraverso la giurisprudenza del TAR Salerno, si chiarisce che, in tali casi, l’inerzia comunale non produce effetti abilitativi taciti, ma legittima esclusivamente l’azione contro l’inadempimento procedimentale.

Condono edilizio tra silenzio assenso e silenzio inadempimento

Il condono edilizio è una procedura particolare, straordinaria, molto diversa dalla sanatoria ordinaria. Infatti, quando si parla di condono, ci si riferisce a una procedura speciale, normata da legge specifica (in Italia ne abbiamo avute tre: 1985, 1994, 2003), che consente di regolarizzare gli abusi sostanziali - a differenza della sanatoria del dpr 380/2001 (ordinaria o semplificata), che è rivolta agli abusi formali - in una determinata forchetta temporale e con precise regole, alcune delle quali sono valide per tutti i condoni, e altre specifiche.

Un particolare di sicuro interesse è rappresentato dal silenzio assenso, cioè dal lasso temporale (generalmente 24 mesi) che deve intercorrere dopo la presentazione dell'istanza per poter considerare formata una procedura di condono stante la perdurante inerzia del comune.

Come vedremo con l'aiuto della sentenza 993/2026 del Tar Salerno, a volte il silenzio assenso non si forma mai, visto che ci sono dei casi nei quali vige il silenzio inadempimento: se la PA non risponde, significa che il condono è 'bocciato'. Ma vediamo bene quando e comesi può configurare questa ipotesi.

Il caso: richiesta di condono per silenzio assenso (24 mesi)

I ricorrenti hanno adito il TAR per la formazione del silenzio assenso sull’istanza di condono edilizio presentata in data 10.12.2004 ad un comune campano, ai sensi e per gli effetti dell’art. 32, comma 37, del D.L. n. 269/2003, convertito con L. n. 326/2003 (cd. Terzo condono), nonché per la conseguente declaratoria del titolo abilitativo edilizio formatosi per silentium.

A fondamento del ricorso, i ricorrenti - proprietari di un immobile sul quale risultano eseguite alcune opere edilizie in assenza di titolo abilitativo - hanno allegato e dedotto che:

• in relazione a tali interventi, in data 10.12.2004, hanno presentato domanda di condono edilizio ai sensi della normativa straordinaria di sanatoria;
• a seguito dell’avvio del relativo procedimento, in data 20.10.2006, il Comune ha richiesto integrazione documentale;
• hanno ottemperato alla richiesta, trasmettendo la documentazione in data 08.03.2007, ritenuta idonea a consentire la completa definizione istruttoria dell’istanza;
• da tale data, ha iniziato a decorrere il termine di ventiquattro mesi previsto dall’art. 32, comma 37, del D.L. n. 269/2003, entro il quale l’Amministrazione avrebbe dovuto adottare un provvedimento espresso di accoglimento o diniego dell’istanza di condono;
• decorso inutilmente il suddetto termine, il Comune non ha adottato alcun provvedimento negativo, con la conseguenza che si sarebbe perfezionato il silenzio assenso sull’istanza di sanatoria, con formazione del relativo titolo abilitativo per silentium;
• invero, solo successivamente, in data 08.06.2022, l’Amministrazione comunale ha comunicato i motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza, ritenendo che le opere abusive non fossero suscettibili di sanatoria in ragione della loro destinazione d’uso non residenziale, ai sensi dell’art. 32, comma 25, del D.L. n. 269/2003.

Condono per silenzio assenso: come funziona in linea di massima

In base all'art. 39 della L. n. 724 del 1994 (secondo condono), il titolo abilitativo tacito (silenzio assenso) per l'istanza di condono edilizio si forma - dopo 24 mesi - solo in caso di deposito da parte dell’istante di tutta la documentazione richiesta.

La domanda di condono deve, pertanto, essere corredata dalla prescritta documentazione indicata dalla legge che è indispensabile proprio ai fini del riscontro dei requisiti soggettivi ed oggettivi.

Sul piano oggettivo, la formazione del silenzio-assenso richiede quale presupposto essenziale, oltre al completo pagamento delle somme dovute a titolo di oblazione, che siano stati integralmente dimostrati gli ulteriori requisiti sostanziali relativi al tempo di ultimazione dei lavori, all'ubicazione, alla consistenza delle opere e ad ogni altro elemento rilevante affinché possano essere utilmente esercitati i poteri di verifica dell'Amministrazione Comunale.

Attenzione: il terzo condono dà potestà alle regioni per le modalità di rilascio delle sanatorie!

Il TAR osserva, in via preliminare (ma, di fatto, decisiva) che l'art. 32, comma 33, della L. n. 326/2003 ha attribuito alle Regioni la potestà di disciplinare, nell’ambito della competenza legislativa concorrente, le modalità di definizione del procedimento di rilascio del titolo edilizio in sanatoria.

La Regione Campania è intervenuta in materia con la L.R. n. 10/2004, la quale, all’art. 7, comma 1, stabilisce espressamente che “le domande di sanatoria sono definite dai Comuni competenti con provvedimento esplicito da adottarsi entro ventiquattro mesi dalla presentazione delle stesse”.

La disposizione regionale, dunque, prevede un obbligo di definizione mediante provvedimento espresso, escludendo la formazione del silenzio assenso quale effetto tipico del decorso del termine procedimentale.

La giurisprudenza amministrativa ha peraltro chiarito in modo costante che, nell’ambito territoriale della Regione Campania, l’istituto del silenzio assenso non trova applicazione con riferimento all’ultimo condono edilizio di cui all’art. 32 del D.L. n. 269/2003, convertito nella L. n. 326/2003, in ragione della disciplina speciale dettata dall’art. 7 della L.R. n. 10/2004, che impone l’adozione di un provvedimento espresso entro il termine di ventiquattro mesi, il cui inutile decorso non equivale al rilascio del titolo edilizio, ma integra un’ipotesi di inadempimento amministrativo, suscettibile di attivare gli strumenti di tutela previsti dagli artt. 31 e 117 c.p.a.

Ne consegue che, nel caso di specie, non può ritenersi configurabile la formazione del silenzio assenso invocato dai ricorrenti, non operando tale istituto nell’ordinamento regionale di riferimento, dovendosi semmai ricondurre la fattispecie, in ipotesi, al diverso schema del silenzio inadempimento.

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Cosa si fa in questi casi? La tutela contro l'inerzia della PA

Prima di tutto, è indispensabile informarsi sull'eventuale legge regionale concorrente e su cosa dispone in materia di formazione del titolo in sanatoria.

Poi, se le regole portano al silenzio inadempimento, si può eventualmente attivare la tutela avverso l’inerzia dell’Amministrazione ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a., trattandosi, al più, di mancata conclusione del procedimento nei termini di legge, e non più di accertamento del silenzio assenso.

La giurisprudenza ha, infatti, precisato che la L.R. Campania n. 10/2004, all’art. 7, esclude la formazione di un titolo tacito e riconduce il decorso del termine alla sola ipotesi di inadempimento, rispetto al quale è esperibile la tutela avverso il silenzio ex art. 31 c.p.a., eventualmente accompagnata dai rimedi sostitutivi previsti dall’ordinamento regionale (T.A.R. Campania, Napoli, sez. III, 6.11.2020, n. 5044).

Ne consegue, pertanto, sotto tale profilo, il rigetto del ricorso proposto, in quanto erroneamente impostato sull’assunto della formazione del silenzio assenso in luogo della diversa e non sovrapponibile fattispecie del silenzio inadempimento.

FAQ TECNICHE: Condono edilizio tra silenzio assenso e silenzio inadempimento | Ingenio

Il silenzio assenso si applica sempre alle domande di condono edilizio?
No. Il silenzio assenso opera solo se previsto dalla normativa applicabile. Nel terzo condono, la legge statale demanda alle Regioni la potestà di disciplinare le modalità di definizione delle istanze, che può escludere del tutto la formazione del titolo tacito.

Qual è la differenza tra silenzio assenso e silenzio inadempimento nel condono?
Il silenzio assenso comporta la formazione automatica del titolo edilizio per effetto dell’inerzia comunale. Il silenzio inadempimento, invece, indica la mancata conclusione del procedimento e non produce alcun effetto sanante sull’abuso.

Perché in Campania non si forma il silenzio assenso nel terzo condono?
Perché la legge regionale n. 10/2004 impone ai Comuni di decidere le domande di sanatoria con un provvedimento espresso entro 24 mesi. Il decorso del termine senza risposta non equivale al rilascio del titolo.

Cosa può fare il privato in caso di inerzia del Comune?
In presenza di silenzio inadempimento, il privato può attivare la tutela giurisdizionale contro l’inerzia della PA, chiedendo al giudice amministrativo di ordinare la conclusione del procedimento.

Il pagamento dell’oblazione basta per ottenere il condono tacito?
No. Anche nei regimi che ammettono il silenzio assenso, è necessario il completo deposito della documentazione e la dimostrazione di tutti i requisiti oggettivi e soggettivi previsti dalla legge sul condono.

LA SENTENZA E' SCARICABILE IN ALLEGATO