La legislazione urbanistica "ibrida" tra principi, politiche e strumenti

Stiamo affrontando la revisione del Testo Unico delle Costruzioni e la disciplina della rigenerazione urbana attraverso vari disegni di legge che si propongono di superare le difficoltà incontrate nell’applicazione pratica fissando criteri, modalità operative, nuovi e più efficaci strumenti che superino gli impatti che sistematicamente le leggi regionali hanno incontrato con norme statali ritenute di principio.

L’Autore ripercorre le diverse stagioni delle legislazioni regionali nate “concorrenti”, divenute “proponenti” e oggi spesso “confliggenti” con la legislazione statale ritenendo che, per superare la diffusa conflittualità attuale, sia preliminare la definizione dei “principi” inderogabili dell’urbanistica visto che edilizia e rigenerazione urbana devono esserne materie applicative.

Fin che non si metterà ordine in questo senso si continueranno a produrre legislazioni settoriali in cui spesso si confondono (e si scambiano) gli obiettivi politici con i principi o con gli strumenti per conseguirli.

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I "principi" come discrimine tra competenze legislative statali e regionali

Quando nel 1942 il Legislatore nazionale scrisse la legge n. 1150 il potere legislativo era esclusivamente in capo allo Stato e le Regioni non esistevano.

Nel 1948 però i Padri Costituenti previdero che l’Urbanistica diventasse materia di competenza congiunta Stato/Regioni riservando al Primo i “principi” e alle Seconde la loro applicazione, statuendo così una gerarchia legislativa che definiva quella regionale come “legislazione concorrente”, ovvero coadiuvante e integrante quella statale.

Quando nel 1967 il Legislatore integrò e modificò la legge n. 1150/42 ben sapeva che il problema sussisteva e che avrebbe dovuto indentificare i “principi”, ma rinviò la questione ad una successiva legge organica che aveva programmato di assumere di lì a poco, tanto che la legge n. 765/67 fu denominata “legge ponte” proprio perché avrebbe dovuto essere la temporanea transizione verso la nuova disciplina dell’intera materia.

Le cose non sono andate così, ma fino al 1972 non ci fu problema per il semplice motivo che ancora non erano istituite le Regioni.

Quando però le Regioni hanno cominciato a legiferare lo hanno dovuto fare in assenza della “linea di confine” della loro competenza, dovendola trarre per deduzione logico-contenutistica dall’intero corpo della legislazione statale.

 

Evoluzione e ruolo delle Legislazioni regionali

Inizialmente le Regioni hanno legiferato adottando norme che, in generale, restavano rispettose dell’impianto statale e non hanno posto problemi particolari di potenziali conflitti istituzionali.

Anzi va detto che negli anni novanta, quando il problema della decadenza quinquennale dei vincoli espropriativi ha messo in crisi i piani regolatori, le legislazioni regionali più avanzate hanno avuto una funzione pionieristica elaborando modelli di pianificazione alternativi che (dopo il sostanziale fallimento del Programma Pluriennale di Attuazione dell’articolo 13 della legge n. 10/77) potessero risolvere l’annoso problema della pianificazione/programmazione del territorio.

Le leggi regionali si sono fatte allora intraprendenti, fucina di una coerente elaborazione concettuale di tutto rispetto elaborando modelli innovativi di pianificazione.

 

In un certo periodo le legislazioni regionali da "concorrenti" sono diventate "proponenti"

Modelli concretizzatisi sostanzialmente nella tripartizione degli atti di pianificazione da PRG a PSC-POC-RUE codificati in alcune legislazioni regionali.

Innovazione concettuale sostanziale di cui è difficile dire se violava o no i principi statali (visto che non erano ancora stati definiti); sta di fatto che nessuno ha impugnato quelle legislazioni.

Non solo; quando nel 2005 il Legislatore statale (con la “bozza di legge Lupi-Mantini”) si ripropose di fissare i “principi” di legge statale “inderogabili” per le Regioni, quel modello di tripartizione fu assunto come metodo imposto di pianificazione; infatti all’articolo 2 non si prevedeva più il PRG, che veniva ignorato e sostituito col “piano strutturale” (PSC) e col “piano operativo” (POC) di cui (rispettivamente) si precisavano i contenuti concettuali impattanti sul regime dei suoli.

In quel periodo le legislazioni regionali (avanzate) – essendo più dinamiche della legislazione statale - più che un ruolo “concorrente” hanno assunto addirittura un ruolo “proponente” che, all’inverso, ha inciso sui “principi” inducendo lo Stato a recepirli.

Come è ben noto la “bozza” Lupi-Mantini ha superato il vaglio della Camera, ma non è mai giunta al Senato per cui il riconoscimento giuridico di quei principi non è mai avvenuto.

 

L'attuale stato di indeterminazione

Da quella data in poi ogni altro tentativo di fissare i principi è fallito sul nascere e, ad oggi, pare proprio che non interessi neppure porli, quando invece sarebbe ineludibile non solo e non tanto per un rispetto della Costituzione (articolo 117 che fissa i canoni della legislazione regionale concorrente) quanto per l’evidente conflittualità che la loro mancanza comporta.

Va anche detto che in alcune leggi regionali successive (addirittura quelle stesse leggi regionali che l’avevano elaborata e formalizzata) la suddivisione PSC-POC al posto del PRG è stata disconosciuta e superata, ma non mi pare che questo superamento sia conseguenza di un’elaborazione concettuale inversa che la motivi.

Il risultato è che oggi abbiamo legislazioni regionali che ancora prevedono il PRG, Regioni che hanno adottato l’innovativo suggerimento del PSC-POC e Regioni con la strumentazione di “nuova generazione” (per così dire) che hanno cancellato PSC e POC istituendo un nuovo strumento di pianificazione comunale (il PUG) con contenuti diversi dal PRG.

Dovremmo dedurne che, probabilmente, la suddivisione del PRG in PSC-POC-RUE non integrava veri e propri “principi”, ma solo criteri omogenei di pianificazione che rispondevano ad un’elaborazione concettuale rispettosa dei diritti di edificare e dell’imponibilità dei vincoli espropriativi.

Se così è la competenza legislativa concorrente (forse) è salva; l’omogeneità e la chiarezza interpretativa certamente no.

 

Gli "intoccabili"

Poiché ogni vuoto di potere viene sempre riempito, in assenza di una precisa definizione legislativa l’individuazione dei “principi” è affidata (di volta in volta) alla dottrina e (ancor più) alla Giurisprudenza che li estrae a legislazione inalterata.

Abbiamo già detto in precedenti scritti che nel tempo la Giurisprudenza ha ritenuto principi inviolabili anche i disposti degli articoli 7, 8 e 9 del d.m. n. 1444/68 che son diventati appunto “intoccabili”.

 

Oggi le legislazioni regionali da "proponenti" sono diventate "confliggenti"

Da quando poi nel 2001, con la modifica dell’articolo 117 operata dalla legge costituzionale n.3, l’ambito di “concorrenza” regionale si è esteso dall’urbanistica al “governo del territorio” (comprendendo anche l’edilizia) non passa mese che qualche legislazione regionale non provi a forzare proprio quei “principi” e cada poi sotto la scure della Corte Costituzionale.

Diciamo che da una positiva funzione “proponente” della fine degli anni novanta la legislazione regionale pare oggi avere assunto piuttosto una permanente funzione “confliggente” con quella statale.

E questo non è un bene per la certezza del diritto e la serenità degli operatori.

 

Lo stallo dell'approfondimento culturale dei principi in urbanistica

Sull’incapacità (o mancata volontà) del Legislatore statale di risolvere a monte il problema sta il fatto che il dibattito culturale sulla pianificazione si è oggettivamente arenato focalizzandosi su aspetti parziali di dettaglio eludendo quell’impostazione concettuale che pure – come abbiamo detto – aveva visto nel 2005 una sistematica sintesi.

L’ansia da prestazione di risolvere problemi nell’immediatezza e non in modo sistematico ha indotto il Legislatore ad essere tanto compulsivo quanto poco riflessivo.

E dire che in altri settori strategici la definizione dei “principi” si è positivamente evoluta.

Già dagli anni novanta la legge n. 241 ha fissato “i principi” generali del “procedimento amministrativo” (di tutti i procedimenti amministrativi e dunque anche di quelli di pianificazione) ed ha continuato ad evolversi fino ai giorni nostri.

Vero è che anche gli atti di pianificazione sono procedimenti amministrativi e dunque devono sottostare ai principi della legge n. 241/90, ma non bastano alla specificità della materia urbanistica.

Così come non bastavano alla materia dei Lavori Pubblici (rectius: dei Contratti Pubblici) tanto è vero che l’ultima (innovativa) formulazione del Nuovo Codice (d.lgs. n. 36/2023) ha introdotto i “principi” come criterio interpretativo (articolo 4) di cui è fondamentale quello cardine che è “il principio del risultato” (non a caso fissato all’articolo 1).

È mai possibile che in urbanistica non si riescano a definire i “principi”?

 

Le parole hanno un senso (e un contenuto concettuale)

Un po’ di fermento terminologico c’è se si leggono le bozze di legge e le relazioni di accompagnamento di un Legislatore sempre più loquace in cui ricorrono parole come:

perequazione, resilienza, sussidiarietà, riuso, PRG, densificazione, adeguatezza, premialità, vincoli, PSC-POC, potere conformativo, trasferibilità degli indici, partecipazione, consumo di suolo “0”, efficientamento energetico (neologismo orribile con cui si sintetizza l’azione del miglioramento delle prestazioni energetiche), rigenerazione urbana, compensazione, programma, ….

che parrebbero attestare una ricchezza di pensiero, ma sono spesso riportate in ordine sparso come se rappresentassero concetti equivalenti.

Il che non è.

Certamente sono sintomo di una complessità delle problematiche in esame, ma proprio per questo necessitano di una riorganizzazione sistematica di ruoli, contenuti e funzioni.

Proviamo a fare (come dovrebbe essere fatta) una corretta disamina dei termini per dedurne un corretto inquadramento delle problematiche e trarne una coerente modalità di risoluzione:

• Principio è un “a priori”, valido intrinsecamente senza ulteriori motivazioni perché connaturato ad ogni agire indipendentemente dal luogo e dal tempo. È qualcosa di indiscutibile buono per “tutte le stagioni”, un requisito che deve permeare costantemente una certa attività
• Obiettivo è un fine specifico motivato da una scelta politica di per sé discrezionale, mutevole in ragione del luogo e del tempo in cui viene posto e orientato al raggiungimento di un certo risultato
• Strumento è il mezzo con cui attuare e perseguire l’obiettivo. (Il principio non va perseguito, va applicato).

Se applichiamo questi concetti alle parole sopracitate è del tutto evidente infatti che la perequazione, la partecipazione, la sostenibilità sono principi, ma il consumo di suolo “0” non può esserlo perché sarebbe la negazione stessa della pianificazione che ha come compito il “corretto uso del suolo” che non è detto che debba essere “zero” in tutte le situazioni e in tutti i luoghi. Compito da sempre della pianificazione è quello della trasformazione del suolo che in alcuni ambiti può (o fors’anche deve) essere a consumo zero, ma in altri no, mentre (ad esempio) la “sostenibilità” deve essere sempre un requisito sotteso e, quindi, un principio.

Il consumo di suolo zero (o la “densificazione” che molti ritengono sia un suo derivato) è invece un “obiettivo” di scelta politica urbanistica – non per questo meno nobile e condivisibile – ma condizionato dal tempo e dal luogo in cui ci si trova. Non è detto che vada bene ovunque.

D’altra parte se fosse un principio non si potrebbe dare un termine temporale per raggiungerlo; lo si dovrebbe applicare da subito, e basta !

La premialità poi - di così ormai diffusa applicazione - non è né un principio, né un obiettivo: è uno strumento per attuare un obiettivo!

Non si possono scambiare gli obiettivi con i principi o con gli strumenti.

Mi rendo conto che a volte non sia così immediato codificare, ma bisogna pur applicarsi in questo senso per conoscere e operare correttamente.

 

La legislazione "ibrida"

La confusione concettuale porta il Legislatore a mettere mano ogni volta a tutto indistintamente, operando con leggi settoriali, pretendendo comunque (o illudendosi) di poter risolvere problemi strutturali, trasversali e generali mettendo insieme principi, obiettivi e strumenti.

Una legislazione frazionata per settori di interesse, quasi casuale, certamente occasionale, che tende a risolvere problematiche emergenti con provvedimenti contingenti; in una parola una legislazione ibrida che – all’occasione – tratta di tutto un po’ senza un inquadramento sistematico-deduttivo.

Ne sono prova le recenti legislazioni in materia edilizia, di efficientamento energetico, di impianti fotovoltaici in cui sempre più frequentemente si assiste ad incursioni scoordinate, disorganiche e settoriali nel campo della pianificazione urbanistica evitando un inquadramento organico delle problematiche.

Anche in questo momento in cui giacciono sul tappeto disegni di legge su rilevanti problematiche

• in materia di revisione del Testo Unico dell’Edilizia (ma, forse, si chiamerà Testo Unico delle Costruzioni o fors’anche Codice delle Costruzioni, ancora non si sa) e
• plurime proposte in materia di rigenerazione urbana (di cui si è tentata una faticosa collazionatura)

si parla per settori, soprassedendo ai “principi urbanistici” che necessariamente le presiedono o, addirittura, cercando di fissare i principi generali partendo dal basso (risalendo dal particolare al generale).

Addirittura il Nuovo Testo Unico (comunque sarà chiamato) non necessariamente sarà l’esito di un unico disegno organico, ma potrà essere oggetto di “più decreti legislativi” (così dice lo “schema di legge delega”).

Prima si fraziona poi si ricompone (forse).

Non meravigliamoci se la conflittualità continuerà.

 

FAQ tecniche

Perché la definizione dei “principi urbanistici” è centrale nel rapporto Stato-Regioni?
Perché, secondo la Costituzione, allo Stato spetta fissare i principi inderogabili della materia, mentre alle Regioni compete disciplinarne l’attuazione. In assenza di principi chiari, viene meno il confine tra competenze legislative, generando conflitti e incertezza applicativa.

Come si è evoluto nel tempo il ruolo delle legislazioni regionali in urbanistica?
Le Regioni sono passate da un ruolo inizialmente “concorrente”, rispettoso dell’impianto statale, a una fase “proponente”, in cui hanno sperimentato modelli innovativi di pianificazione. Oggi, però, molte leggi regionali risultano in contrasto con la normativa statale, dando luogo a frequenti contenziosi costituzionali.

La pluralità degli strumenti urbanistici regionali è un problema di legittimità?
Non necessariamente sotto il profilo delle competenze, ma certamente sotto quello della chiarezza e dell’omogeneità del sistema. La coesistenza di PRG, PSC-POC-RUE o PUG riflette l’assenza di veri principi comuni e rende più complessa l’interpretazione delle regole da parte degli operatori.

Che cosa si intende per “legislazione urbanistica ibrida”?
È una produzione normativa frammentata e settoriale, in cui si mescolano principi, obiettivi politici e strumenti operativi senza un disegno organico. Questo approccio tenta di risolvere problemi strutturali con interventi contingenti, aggravando la confusione normativa.

Quali sono le implicazioni pratiche per i professionisti tecnici?
Tecnici e progettisti operano in un quadro instabile, dove regole e strumenti variano sensibilmente da Regione a Regione e sono spesso oggetto di contenzioso. Ciò impone un costante aggiornamento giuridico, una lettura prudente degli strumenti urbanistici locali e una maggiore attenzione ai profili di legittimità degli atti di pianificazione.