Piano Casa al centro, riforma urbanistica in stallo: la vera partita si gioca sulla rigenerazione

La riflessione contenuta in questo articolo analizza il quadro attuale delle politiche urbane in Italia, individuando nel DL Piano Casa il principale riferimento operativo. Vengono esaminate le possibili integrazioni con i processi di rigenerazione urbana, il ruolo del social housing all’interno della pianificazione e le criticità connesse alla mancata approvazione di una riforma urbanistica organica. Sono inoltre affrontati aspetti procedurali e attuativi, con particolare riferimento agli strumenti urbanistici, ai modelli di partenariato pubblico-privato e alle modalità di intervento sulle aree dismesse.

Piano Casa, riforma urbanistica e Salva Milano: stato dell’arte delle politiche urbane

A che punto eravamo? Se ben ricordo eravamo fermi al mio precedete articolo su INGENIO di qualche giorno fa, quando cercavo di approfondire il discorso mettendo a confronto i tre capitoli principali tuttora aperti in tema di territorio ed ambiente, riforma urbanistica e/o rigenerazione urbana, Piano Casa e salva Milano.

L’obiettivo è quello di confrontare lo stato dell’arte delle varie proposte verificando le sinergie che potevano scaturire da una lettura integrata dei documenti. A mio parere con risultati positivi.

Ovviamente si tratta solo di ipotesi perché le questioni sono ancora tutte aperte; tutte, tranne il Piano Casa.

Riforma urbanistica e rigenerazione urbana: un quadro ancora incerto

Qual è la situazione attuale? Il capitolo territorio è ancora sospeso tra due ipotesi principali: una riforma urbanistica vera e propria - se ne parla da decenni, tra non molto si festeggerà il centenario della legge urbanistica originaria - oppure un provvedimento tampone sulla rigenerazione urbana. Il Piano Casa era ancora in discussione ma fortunatamente le decisioni del governo hanno accelerato le cose.

Il caso Salva Milano tra ricorsi, revisioni e incertezza normativa

Nebbia fitta sul Salva Milano in attesa di decisioni della Magistratura, peraltro mai definitive ma sempre oggetto di ricorsi e revisioni da parte dei gradi successivi. Da parte nostra sostenevamo l’assoluta priorità del Piano Casa che oltre tutto poteva costituire da traino per gli altri provvedimenti, in particolare quelli urbanistici fondati sulla rigenerazione. Il caso Milano era considerato a sé stante in quanto di natura essenzialmente legale e giudiziaria.

DL Piano Casa: il pilastro normativo di riferimento

L’approvazione da parte del governo del Decreto legge sul Piano Casa ha messo un punto fermo eliminando dubbi e perplessità. D’ora in poi questo è il pilastro a cui fare riferimento.

Le priorità: recupero del patrimonio esistente e contenimento del consumo di suolo

Cominciamo dunque dal Piano Casa. Giustamente la proposta del governo tra le varie politiche operative dà la priorità al restauro e/o rinnovo del patrimonio edilizio esistente, degradato o non utilizzato, che è peraltro molto consistente. Ragion per cui in questa fase non resterà tanto da investire in altri settori, come ad esempio nuovi edifici e nuovi complessi abitativi. Peraltro, tutti interventi che per limitare il consumo di suolo dovrebbero interessare quasi esclusivamente aree già edificate e dismesse.

Il social housing come standard urbanistico

Ecco dunque la necessità  di stabilire una prima e importante connessione con il versante urbanistico, dove si potrebbe stabilire che ogni intervento edilizio privato oltre una certa soglia debba prevedere una quota di edilizia sociale. E qui entra in gioco il caso Milano. La novità è grossa. Con provvedimento nazionale il social housing potrebbe diventare  standard urbanistico da specificare ai vari livelli di pianificazione,  al posto, o insieme agli standard storici del DM 1444/1968, verde e servizi pubblici. Spetterà poi  alle regioni stabilire la soglia oltre la quale scatta la prescrizione, ad esempio per insediamenti con indice superiore ai 3 mc/mq., ma possono essere anche indici diversi. Mentre i comuni a seconda delle diverse situazioni –  città metropolitane, capoluoghi di provincia, centri locali - potranno scendere a livelli di pianificazione esecutiva fino al settore edilizio.

Attuazione degli interventi: PUA, PEC, partenariato pubblico-privato (PPP)

Segnaliamo un particolare di notevole interesse. Il passaggio dal livello urbanistico alla fase edilizia potrebbe avvenire utilizzando gli strumenti tradizionali – il piano urbanistico attuativo (PUA) - ma anche innovativi, come il progetto edilizio convenzionato (PEC) - che consente un notevole risparmio di tempo. Ma nonostante questa agevolazione in qualche caso risulta impossibile chiudere il rapporto pubblico-privato a livello urbanistico, ma resta pur sempre l’ultima spiaggia, quella quella  quella più semplice - e più usata - della monetizzazione.

I siti orfanelli

Tra gli interventi da sviluppare segnalo il caso - più frequente di quanto si pensi - delle aree dismesse abbandonate, quelle che i francesi chiamano i siti orfanelli, "les sites orphelins", dove la proprietà è sparita dalla circolazione, non si trova più nessuno che risponda, in genere le aree sono finite alle banche creditrici. Una casistica più diffusa di quanto si possa pensare, dove a mio parere è essenziale prevedere la possibilità di rimettere in circolazione le aree mediante asta pubblica, meglio se in regime di PPP - partecipazione pubblica e privata – comprendendo nella spesa anche l'indennizzo di esproprio delle aree. Valore che poi molto spesso si riduce a zero, o è addirittura negativo perché bisogna tener conto degli oneri per la bonifica, quasi sempre superiori al valore stimato dell’area.

Salva Milano e social housing: possibili soluzioni negoziali

Lo standard per edilizia sociale a mio avviso potrebbe rivelarsi utile anche nel caso Milano. Dove i procedimenti in corso sono vari e complessi, ma come già successo in altri casi è prevedibile che alla fine si arrivi ad una sanatoria attraverso una transazione tra pubblico e privato che chiuderà le pratiche legali. Il social housing può essere il parametro che misura il vantaggio che deriva al pubblico dalla chiusura dei contenziosi. Soluzione che evidentemente piacerebbe a tutti, al pubblico ed ai privati, ma che richiede di superare una barriera che fin qui si è dimostrata insuperabile, almeno nel contesto italiano: arrivare all’accordo non attraverso l’imposizione di limiti quantitativi prefissati e non negoziabili, ma passando attraverso procedure valutative già sperimentate positivamente in altri contesti, al momento soprattutto all’estero.

Approccio ESG e urbanistica negoziale

Ci riferiamo ad esempio all'applicazione di metodologie tipo ESG - Environ, Social, Governance – all’estero largamente usate nelle transazioni tra pubblico e privato.

Un passaggio non certo facile, anche perché per chi lo intraprende – soprattutto il pubblico - comporta un triplice salto mortale carpiato, passare da procedure predefinite che fanno riferimento a limiti quantitativi prefissati ed insuperabili - com’è in uso prevalentemente nei paesi latini – a metodologie che si basano sulla qualità e sulla concertazione, com’è uso invece nei paesi anglosassoni. Cammino certo difficile, ma vale comunque la pena di provarci. Ricordo per altro che su questa linea abbiamo lavorato insieme in ambito AUDIS tra amministratori ed operatori durante la prima stagione della rigenerazione, decreto Fontana, anni 1995-2005. Ad esempio, introducendo il criterio delle “buone pratiche”, una casistica di operazioni condotte in situazioni analoghe e concluse con risultati positivi, che diventano riferimento per nuovi interventi ad esse assimilabili.

Le politiche urbanistiche, riforma generale o approccio settoriale?

Con l’approvazione del Piano Casa vengono a cadere altre questioni in particolare relativamente alle procedure urbanistiche. Riforma urbanistica o leggina sulla rigenerazione? Ognuno di noi ha la sua idea in proposito.

La cosa determinante di cui occorre tener conto è che in assenza dello stato diverse Regioni hanno già legiferato in proposito, ad esempio sul consumo di suolo, e si accingono a farlo anche in materia di rigenerazione urbana. Mettiamoci anche il recupero e rilancio delle aree esterne, le zone collinari o montane soprattutto quelle della fascia appenninica e del centro-sud – ma non solo - tagliate fuori dalle correnti turistiche e in fase di spopolamento ed abbandono. Tema sul quale sta lavorando alacremente l’UNCEM con la collaborazione di tecnici di valore. Indicando in tal modo gli obiettivi fondamentali della pianificazione si vengono progressivamente a coprire tutto il campo d’azione del pubblico.

Una nuova proposta di riforma urbanistica 

Rimanendo nel catalogo – ormai innumerevole - delle proposte di riforma urbanistica di carattere generale presentate da vari partiti ed enti culturali si aggiunge ora quella presentata dall’On. Irto, parlamentare del PD, non so ancora se anche proposta del PD o dei partiti del centro sinistra. Ipotesi che comunque, anche perché redatta da un valente urbanista, merita certamente una più attenta considerazione. Al momento l’unica considerazione che mi sento di fare viene dall’esperienza di molti anni di presidenza CENSU, dagli innumerevoli documenti presentati e discussi in sede di commissione parlamentare. Non solo quelli di estrazione governativi ma anche di partito o di singoli parlamentari. Ricordo in particolare i molti emendamenti su proposte della maggioranza politica presentati dall’on. Roberto Morassut, parlamentare PD ma prima assessore all’urbanistica a Roma nelle giunte di centro sinistra. Ottimi lavori, sui quali come CENSU presentavamo documenti di osservazioni alla ricerca infinita della perfezione, generalmente molto apprezzati dai parlamentari, ma finiti come tutto il resto nei capaci forzieri ministeriali. Vorrei proprio sbagliarmi, ma sinceramente penso che questa sarà la sorte del documento Irto. Grazie almeno per averci provato.

Politiche urbanistiche in Italia: riforma generale o provvedimenti di settore?

In conclusione, al momento la sola constatazione mi sento di fare, rimanendo nell’ambito delle mie competenze e nel campo che mi è più solito. Riforma urbanistica generale o semplice leggina sulla rigenerazione? Personalmente ritengo che non ci siano le condizioni – politiche, ma non solo - per approvare una nuova legge urbanistica generale, meglio quindi procedere per parti, o capitoli successivi, come peraltro stanno facendo molte Regioni, seguendo attentamente le variabili socio-economiche.

Dalla teoria alla pratica: sperimentazione e proposte operative

Nel volume “Il mestiere dell’urbanista” che ho pubblicato qualche mese fa nel capitolo finale ho cercato di indicare una ipotesi conclusiva di pochi articoli partendo dai documenti presentati più recentemente da partiti ed associazioni, con la sfrontatezza di arrivare addirittura ad una bozza di articolato. I molti amici legali mi perdoneranno. Si tratta di una ipotesi di lavoro aperta ad ogni contributo, senza dubbio bisognosa di modifiche ed integrazioni. Ed a questa mi rifaccio augurandomi di aprire un dibattito. Sono quindi chiaramente a favore di una soluzione tampone, un provvedimento associato al Piano Casa, che consenta di avviare tutta una serie di progetti di rigenerazione che da tempi immemorabili affolla le agende comunali. Ad esempio, fornendo una copertura legale inattaccabile a procedure come la perequazione, che giocando su più tavoli di lavoro consente alle amministrazioni di risolvere casi che altrimenti non troverebbero soluzione se riferite solamente all’area di origine. Ormai da molti anni questa pratica è utilizzata dalle amministrazioni ma si basa esclusivamente sul consenso volontario tra pubblico e privato, oppure tra privati. Un minimo di copertura giuridica basterebbe a farla decollare, sbloccando migliaia di situazioni attualmente senza via d’uscita.

Sperimentazione e buone pratiche

Torna dunque il discorso sulle buone pratiche. Avendola sperimentata più volte, credo fortemente nella capacità delle amministrazioni comunali di inventarsi nuove strade, cercare nuove soluzioni per problemi che a prima vista sembravano insolubili. Non sempre con successo, è vero, ma quanto basta per aprire una strada. Potrei anche fare i nomi di sindaci ed assessori con i quali ho collaborato, con alterne vicende ma sempre con grande impegno, costruendo nuove soluzioni per le grandi aree abbandonate e dismesse ma farei un torto a tanti altri che ora sono in pista. E devo dire che la presenza di assessori di estrazione tecnica, architetti, ingegneri, urbanisti, quasi sempre giovani, ha di molto migliorato la capacità delle amministrazioni comunali di percorrere strade nuove e diverse.

FAQ – Piano Casa, riforma urbanistica e rigenerazione urbana: i nodi operativi | Ingenio

Qual è il ruolo del DL Piano Casa nel quadro attuale delle politiche urbanistiche?

Il DL Piano Casa rappresenta oggi il principale riferimento operativo, orientando le politiche verso il recupero del patrimonio edilizio esistente e fungendo da possibile leva per interventi di rigenerazione urbana, in assenza di una riforma urbanistica organica.

In che modo il social housing può entrare nella pianificazione urbanistica?

Il social housing potrebbe diventare uno standard urbanistico, da applicare agli interventi edilizi oltre determinate soglie. Le Regioni definirebbero i limiti quantitativi, mentre i Comuni ne disciplinerebbero l’attuazione a livello esecutivo.

Quali strumenti possono facilitare l’attuazione degli interventi urbanistici ed edilizi?

Oltre ai tradizionali piani urbanistici attuativi, possono essere utilizzati strumenti più flessibili come il progetto edilizio convenzionato (PEC), che consente una riduzione dei tempi. In alternativa, resta possibile il ricorso alla monetizzazione nei rapporti pubblico-privato.

Come intervenire sulle aree dismesse e sui cosiddetti “siti orfanelli”?

Le aree dismesse prive di proprietà attiva possono essere riattivate attraverso procedure pubbliche, come gare e partenariati pubblico-privato (PPP), includendo anche i costi di bonifica e, se necessario, l’indennizzo di esproprio.

Perché è difficile approvare una riforma urbanistica generale in Italia?

Secondo Dionisio Vianello, mancano le condizioni politiche e operative per una riforma organica. Per questo si sta affermando un approccio incrementale, con interventi settoriali e iniziative regionali su temi come consumo di suolo e rigenerazione urbana.