Ricostruzione di copertura dopo rimozione amianto: quando serve il permesso di costruire

C'è una profonda differenza tra manutenzione straordinaria, assentibile con CILA (o al massimo con SCIA) e ristrutturazione edilizia, per la quale quasi sempre è richiesto il permesso di costruire.

Capire queste diversità e riuscire a destreggiarsi nel 'mare magnum' delle possibilità che consente il Testo Unico Edilizia è fondamentale per evitare l'abuso edilizio e la conseguente ordinanza di demolizione.

Il caso: lavori di adeguamento per il capannone

Spesso ci si imbatte in interventi edilizi 'al limite', per i quali non è chiaro il titolo abilitativo giusto: nel caso della sentenza 8068/2025 del Consiglio di Stato, ad esempio, il proprietario di un capannone industriale, senza la copertura per la rimozione dall'amianto, ha presentato una SCIA avente ad oggetto “opere finalizzate all’adeguamento igienico-sanitario ed adeguamento e/o miglioramento statico sismico” degli immobili in cui si articola il compendio immobiliare.

Secondo il comune, "l’intervento, in considerazione dei punti 1 e 2, eccede la definizione di manutenzione straordinaria indicata come limite massimo di intervento nella determinazione del Genio Civile ed altresì non è supportata da adeguata documentazione (con riferimento allo stato legittimo) che garantisca che non comporti aumento del carico urbanistico ed incremento dell’esposizione al rischio”.

Nonostante la relazione tecnica prodotta dal ricorrente ad integrazione della documentazione a corredo della SCIA, il Comune ha quindi nuovamente escluso che l’intervento possa considerarsi di semplice manutenzione straordinaria e che lo stesso non comporti l’incremento dell’esposizione al rischio idraulico e rilevato la carenza degli adempimenti in materia idraulica.

Il ricorrente arriva quindi sino al Consiglio di Stato deducendo l'errata qualificazione dell'intervento in termini di ristrutturazione edilizia, dovendo piuttosto essere qualificato come manutenzione straordinaria.

L'oggetto del contendere: manutenzione o ristrutturazione?

La questione da dirimere è quindi: questo tipo di intervento rientra nella manutenzione straordinaria o integra i 'crismi' della ristrutturazione edilizia, peraltro 'pesante'?

Palazzo Spada chiama 'in soccorso' il Testo Unico Edilizia, che contiene una netta distinzione tra le due tipologie di intervento (ristrutturazione e manutenzione straordinaria).

Nello specifico:

• gli interventi di “manutenzione straordinaria” sono definiti dal TU Edilizia come “le opere e le modifiche necessarie per rinnovare e sostituire parti anche strutturali degli edifici, nonché per realizzare ed integrare i servizi igienico-sanitari e tecnologici, sempre che non alterino la volumetria complessiva degli edifici e non comportino mutamenti urbanisticamente rilevanti delle destinazioni d’uso implicanti incremento del carico urbanistico” (art. 3, comma 1, lett. b), t.u. edilizia);
• vengono definiti di “restauro e di risanamento conservativo”, gli interventi edilizi rivolti a “conservare l’organismo edilizio e ad assicurarne la funzionalità mediante un insieme sistematico di opere che, nel rispetto degli elementi tipologici, formali e strutturali dell’organismo stesso, ne consentano anche il mutamento delle destinazioni d’uso”, purché compatibili con tali elementi e conformi alle destinazioni previste dagli strumenti urbanistici, includendo in tale categoria di intervento “il consolidamento, il ripristino e il rinnovo degli elementi costitutivi dell’edificio, l’inserimento degli elementi accessori e degli impianti richiesti dalle esigenze dell’uso, l’eliminazione degli elementi estranei all’organismo edilizio” (art. 3, comma 1, lett. c), t.u. edilizia);
• gli interventi di “ristrutturazione edilizia” sono definiti dal medesimo testo unico come gli interventi “rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente”, inclusi il “ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell’edificio, l’eliminazione, la modifica e l’inserimento di nuovi elementi ed impianti”, nonché gli interventi di “demolizione e ricostruzione di edifici esistenti con diversa sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planovolumetriche e tipologiche, con le innovazioni necessarie per l’adeguamento alla normativa antisismica, per l’applicazione della normativa sull’accessibilità, per l’installazione di impianti tecnologici e per l’efficientamento energetico”, oltre agli interventi, per quanto qui interessa, volti al “ripristino di edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione, purché sia possibile accertarne la preesistente consistenza” (art. 3, comma 1, lett. d), t.u. edilizia).

Perché potrebbe essere manutenzione? Le ragioni del ricorrente

Secondo la parte appellante, l’intervento andrebbe qualificato come manutenzione straordinaria, in quanto:

• a) la rimozione della precedente copertura, composta da lastre in eternit danneggiate, sarebbe stata necessaria per la messa in sicurezza dell’immobile, su invito dello stesso Comune;
• b) tale intervento di bonifica avrebbe comportato la rimozione del solo rivestimento di copertura, senza intaccare le orditure primarie e secondarie;
• c) la rimozione del manto di copertura per bonificare l’amianto non potrebbe essere considerato un intervento di demolizione;
• d) l’installazione del nuovo manto di copertura non comporterebbe la ricostruzione di una parte dell’edificio demolito, ma una mera sostituzione di uno degli elementi strutturali che lo compongono, in linea con la nozione di “manutenzione straordinaria” (art. 3, comma 1, lett. b), t.u. edilizia);
• e) il rifacimento delle tamponature laterali con materiali nuovi, nonché la modifica degli impianti, rientrerebbero pure nella categoria della manutenzione straordinaria;
• f) le opere oggetto della SCIA non prevederebbero una chiusura della loggia (come ritenuto dal T.a.r.), ma solamente la sostituzione di un grigliato con degli infissi, il che non determinerebbe una modifica dell’involucro edilizio (inteso come ingombro planivolumetrico).

I titoli abilitativi necessari

In caso di manutenzione straordinaria possono bastare la CILA o la SCIA (Segnalazione Certificata di Inizio Attività), che consentono l'immediato inizio dei lavori.

Se rientriamo nella ristrutturazione edilizia 'pesante', invece, servono il permesso di costruire o la SCIA alternativa, che impone l'attesa di 30 giorni dal deposito prima di iniziare i lavori.

Questa è una ristrutturazione: ecco perché

Palazzo Spada osserva che l'intervento oggetto di SCIA prevede:

• la realizzazione di una nuova copertura degli edifici, con realizzazione di alcuni lucernari (attualmente non presenti, ma asseritamente preesistenti) e di alcuni comignoli di servizio sui vari edifici;
• la realizzazione di un cappotto termico sulle pareti perimetrali;
• la sostituzione di alcuni grigliati metallici con degli infissi lungo tutta una parete laterale;
• la realizzazione ex noxo di due bagni, con un antibagno, all’interno dell’edificio A (con annesse opere di allaccio alla fognatura e realizzazione di una nuova fossa biologica);
• la creazione di un nuovo vano tecnico, fuori terra ed adiacente all’edificio B, oltre alla demolizione della vecchia tettoia con realizzazione di una nuova di maggiori dimensioni, sempre sull’edificio B;
• il rifacimento degli impianti elettrico ed idro-sanitario;
• l’inserimento di collegamenti di rinforzo fra pilastri e capriate (squadrette metalliche, sia in testa che alla base dei pilastri) e tra pilastri esterni e tamponature esterne (piastre di collegamento), oltre alla realizzazione di un cordolo di rigiro in ferro in testa alla struttura portante;
• la “eventuale sostituzione di travi in ferro compromessi e/o rinforzo delle stesse con fibre di carbonio” come da successivo progetto strutturale.

Dal complessivo tenore dell’intervento, come sopra descritto, deve escludersi che esso possa essere qualificato alla stregua di una semplice manutenzione straordinaria.

Si tratta di ristrutturazione perché bisogna considerare il complesso unitario delle opere, non i singoli interventi 'frazionati'.

Un elemento cruciale, per il Consiglio di Stato, è rappresentato inoltre dal decorso del tempo: la sostituzione di distingue dal ripristino e dalla ricostruzione proprio in ragione della contestualità delle operazioni di rimozione ed installazione, o almeno della loro contiguità temporale, in quanto la rimozione della precedente copertura si giustifica proprio in ragione della sua contestuale o imminente sostituzione con altra copertura, con conseguente sussistenza di un nesso causale tra la rimozione e la nuova installazione.

Nel caso di specie, invece, essendo trascorso un certo lasso temporale (pari a 7 anni circa) tra la rimozione della precedente copertura e il progetto della nuova installazione, non può più parlarsi di sostituzione, essendo venuto meno qualsiasi collegamento causale tra le due operazioni di rimozione e nuova installazione, che si configurano quindi come due interventi distinti ed autonomi.

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