Strutture balneari ed edilizia libera: il confine tra opere temporanee e permanenti

Strutture balneari e edilizia libera

Le strutture balneari rappresentano un elemento fondamentale per lo sviluppo turistico e ricreativo delle zone costiere poiché offrono servizi essenziali come ombrelloni, cabine, chioschi e spazi attrezzati per il relax. Tuttavia, la loro realizzazione spesso si inserisce in contesti delicati dal punto di vista paesaggistico e ambientale, richiedendo un equilibrio tra l’uso pubblico e la tutela del territorio. In queste situazioni, l’edilizia libera svolge un ruolo essenziale poiché consente la realizzazione di interventi edilizi di modesta entità senza la necessità di autorizzazioni complesse. Tale disciplina favorisce la rapidità di realizzazione e la flessibilità gestionale, mantenendo però un quadro normativo che garantisce il rispetto delle regole urbanistiche e ambientali.

Gli interventi in edilizia libera non richiedono permessi, autorizzazioni o titoli abilitativi né alcuna documentazione. Essi possono essere eseguiti liberamente, ma non arbitrariamente, in quanto occorre comunque rispettare tutti i regolamenti e le norme di settore (antisismiche, sicurezza, antincendio, igienico-sanitarie, efficienza energetica, rischio idrogeologico, beni culturali, ecc.).

È, tuttavia, fondamentale distinguere quali opere possano essere considerate effettivamente realizzabili in edilizia libera e quali richiedano invece obbligatoriamente dei titoli edilizi per evitare abusi, a garanzia di una corretta gestione delle aree costiere.

Il Testo Unico sull’Edilizia (DPR 380/2001) ha introdotto una serie di categorie di intervento realizzabili liberamente, non individuando però in modo puntuale le singole opere rientranti in tali categorie. Ciò è stato però successivamente superato con il glossario dell’edilizia libera con il quale è possibile conoscere esattamente gli interventi in edilizia libera che non prevedono alcun titolo abilitativo.

Inoltre, un ulteriore contributo è stato apportato dal Decreto Salva Casa, DL 69/2024 (convertito in Legge 105/2024), e testo unico rinnovabili, DLGS 190/2024, in quanto hanno introdotto novità relativamente agli interventi eseguibili in edilizia libera.

Affinché un’opera possa considerarsi precaria e temporanea non deve essere stabilmente ancorata al terreno ovvero dovrebbe possedere una funzione esclusivamente stagionale, senza modificare in modo permanente il territorio.

In questo contesto assume una particolare importanza la sentenza n. 19867/2025 della Corte di Cassazione perché chiarisce i confini tra edilizia libera e interventi soggetti ad autorizzazione, con specifico riferimento alle strutture balneari e alle tensostrutture in aree vincolate.

Strutture intercomunicanti e permessi: quando il gazebo non è più un’opera libera

La vicenda che ha portato alla pronuncia della Suprema Corte riguarda le opere realizzate da un soggetto privato, in qualità di concessionario di un’area demaniale destinata a stabilimento balneare. Egli aveva realizzato tre strutture intercomunicanti per una superficie complessiva di 280 metri quadrati, destinate a bar, cucina e somministrazione, in totale assenza delle necessarie autorizzazioni edilizie e paesaggistiche.

La peculiarità del caso risiede nel fatto di voler tentare di qualificare tali opere come semplici gazebi, con carattere stagionale/temporaneo, riconducibili quindi ad interventi in edilizia libera e pertanto esenti dall’obbligo di permesso a costruire.

La Corte di Cassazione ha ribadito con fermezza un principio ormai consolidato “Il ricorrente articola la censura sulla base di un errato presupposto giuridico, contrario ai principi reiteratamente espressi dalla giurisprudenza di legittimità che ha, da sempre, affermato che l'intervento edilizio deve essere considerato unitariamente nel suo complesso, senza possibilità di scindere e considerare separatamente le sue componenti (…).

Si è in proposito reiteratamente evidenziato che il regime dei titoli abilitativi edilizi non può essere eluso attraverso la suddivisione dell'attività edificatoria finale, nelle singole opere che concorrono a realizzarla, astrattamente suscettibili di forme di controllo preventivo più blando, per la loro più modesta incisività sull'assetto territoriale (…). Il principio di unitaria valutazione è stato ribadito anche con riferimento ad opere in grado di non assumere rilevanza penale se esaminate autonomamente, eppure suscettibili di integrare, proprio in ragione della necessaria valutazione complessiva, interventi richiedenti titoli abilitativi corrispondenti al permesso di costruire o ad atti ad esso equivalenti.”

L'intervento edilizio va valutato nel suo insieme, senza dividerlo in parti separate, ciò per evitare che si cerchi di aggirare le regole sui permessi edilizi, presentando le varie opere come se fossero interventi di rilevanza minore e tra loro fittiziamente indipendenti. Come ha spiegato chiaramente la Corte di Cassazione, non è possibile eludere le norme sui titoli abilitativi spezzettando l’intervento in singole opere apparentemente con modesto impatto sul contesto urbano e paesaggistico, solo perché avrebbero in questo modo si andrebbe incontro a controlli meno rigorosi.

Questo vale soprattutto quando, prese da sole, queste opere non costituirebbero un reato essendo realizzabili in edilizia libera. Se però, guardando l’intervento nel suo complesso, esso richiede un permesso di costruire o altro titolo abilitativo, allora tutte le singole opere, qualora non si dimostri l’effettivo carattere temporaneo, sono soggette alle autorizzazioni di rito, ossia il titolo edilizio e, se eventualmente necessaria, anche l’autorizzazione paesaggistica.

In merito alla difesa dell’imputato, che aveva tentato di qualificare le opere come gazebo, ossia strutture leggere tipicamente associate a installazioni temporanee e facilmente amovibili, la Suprema Corte ha evidenziato che dall'accertamento fattuale sia risultata una realtà ben diversa: “Nel caso in esame, difetta il requisito del soddisfacimento di esigenze contingenti e temporanee, trattandosi di manufatti che erano stati realizzati per ingrandire l'attività economica della struttura balneare, già tradisce l'obiettivo di realizzare un manufatto "leggero" tipo gazebo per esigenze contingenti e temporanee, creando, invero, nuovi volumi. Il riferimento al "gazebo" quale struttura leggera e solo nominalistico e non si confà con quanto accertato, si ribadisce la realizzazione di tre strutture interconnesse ancorate al suolo con opere di fondazione pari a mq. 280”.

Inoltre la Corte precisa che, secondo l’art. 6, comma 1 lett. e-bis, e per effetto dell’art. 10, comma 1 lett. c, del DL 16 luglio 2020, n. 76 (la quale ha ampliato il novero degli interventi eseguibili senza alcun titolo abilitativo), sono realizzabili senza alcun titolo abilitativo «le opere stagionali e quelle dirette a soddisfare obiettive esigenze, contingenti e temporanee, purché destinate ad essere immediatamente rimosse al cessare della temporanea necessità e, comunque, entro un termine non superiore a centottanta giorni comprensivo dei tempi di allestimento e smontaggio del manufatto, previa comunicazione di avvio dei lavori all'amministrazione». La Cassazione continua sottolineando che tra le opere «dirette a soddisfare obiettive esigenze, contingenti e temporanee» non possono includersi i manufatti in questione difettando il requisito contingente, che indica ciò che è «accessorio, eventuale, accidentale, che si verifica casualmente, in una particolare circostanza», e nemmeno “il carattere temporaneo essendo stabilmente destinato ad ingrandire lo spazio dello stabilimento balneare gestito dall'imputato.”

Questo fatto contraddice l’idea che si trattasse di semplici strutture leggere, come un gazebo, da usare solo per un breve periodo. Il termine gazebo richiama qualcosa di leggero e temporaneo, cosa che non è coerente con la realtà dei fatti, dato che si tratta di tre strutture collegate tra loro (per giunta fissate al suolo con vere e proprie opere di fondazione) per una superficie rilevante (280 mq).

In definitiva, secondo la normativa (TUE e ss.mm.ii. del DL 76/2020), si possono realizzare senza permesso di costruire (PdC) solo quelle opere stagionali o realizzate (previa comunicazione al Comune) per esigenze obiettive, contingenti e temporanee, che devono essere rimosse subito dopo la fine del bisogno temporaneo, con un limite temporale di 180 giorni, compresi tempi di montaggio e di smontaggio. Ove per strutture stagionali si intende il rispetto:

• del carattere di contingenza, cioè l’opera deve essere stata costruita per esigenze occasionali e/o impreviste, casomai anche con ricorrenza periodica (stagionalità appunto);
• del carattere di temporaneità, ossia la costruzione non deve essere stabilmente destinata a restare o ampliare in modo definitivo la struttura esistente, ovvero deve avere caratteristiche di amovibilità senza interventi edili significativi.

Il principio secondo cui un'opera edilizia va considerata nel suo insieme ha conseguenze importanti anche quando si tratta di applicare sanzioni. La Corte ha stabilito che, se un intervento edilizio viola più norme contemporaneamente, come quelle urbanistiche, antisismiche e paesaggistiche, allora il fatto non “possa ritenersi di particolare tenuità” ai sensi dell’art. 131-bis del Codice Penale. Questa visione unitaria non si applica solo dal punto di vista dell’acquisizione o meno del titolo edilizio o della qualificazione del tipo di intervento, ma essa incide soprattutto sulle conseguenze penali del reato di abuso imputato. In pratica, la Cassazione pone il punto sul fatto che non si possa spezzettare il reato di abuso altrimenti si rischierebbe anche di alleggerire, in modo ingiustificato e illegittimo, le sanzioni da applicare.

Nel caso di specie, è stato quindi dichiarato inammissibile il ricorso presentato, confermando che le tre strutture intercomunicanti non possano essere inquadrate come opere realizzabili in edilizia libera perché deficitarie dei requisiti richiesti alla stagionalità. In particolare, le tensostrutture sono ammesse senza titolo edilizio abilitativo solo se funzionali a esigenze contingenti e temporanee e le stesse devono essere rimosse al termine di tali esigenze e comunque entro i limiti stabiliti dalla norma.

LA SENTENZA DELLA CORTE DI CASSAZIONE È SCARICABILE IN ALLEGATO.