Digitalizzazione dei processi autorizzativi: il ruolo chiave di PdC, CILA, SCIA e il Programma di Ricerca europeo CHEK

Il Digital Building Permit e il Programma di Ricerca Europeo CHEK

L’espressione Digital Building Permit, utilizzata a livello internazionale e comunitario, sta a indicare la digitalizzazione dei processi autorizzativi che riguardano la pianificazione urbanistica e territoriale e l’edilizia privata, ma i metodi e gli strumenti a cui fa ricorso chi si occupa del tema concernono indirettamente tutte le tipologie di processi autorizzativi, inclusi quelli legati alle infrastrutture e all’edilizia pubblica, cosicché la sua portata potrebbe rivelarsi ancor più estesa.

Per quanto concerne l’Italia, l’ambito circoscritto non si limita, ovviamente, al permesso di costruire, ma si estende anche, tra gli altri, pure alla segnalazione certificata di inizio attività e alla comunicazione di inizio lavori asseverata: rispettivamente SCIA e CILA.

La Commissione Europea ha, negli scorsi anni, finanziato in argomento la realizzazione di un rapporto di ricerca, il cui affidatario principale è risultato PwC, e tre programmi di ricerca: ACCORD, CHEK, DIGICHECKS.

Una delle finalità che si sono prefissi alcuni dei soggetti poc’anzi menzionati risiede nella determinazione dei criteri di definizione e di valutazione della maturità delle autorità locali e degli Stati Membri nella digitalizzazione delle procedure di rilascio di titoli abilitativi, anche se sarà poi da capire quale utilizzo queste metriche potranno avere e, in particolare modo, quali quadri comparativi esse potranno offrire, a causa della eterogeneità di situazioni in cui versa ciascun Stato Membro. Con ogni probabilità il fine più realistico potrebbe stare nella possibilità, tramite autovalutazione, di condurre una gap analysis nei confronti di un benchmark nazionale di riferimento, ma ciò avrebbe un significato nel caso in cui si instaurasse una competizione tra città in termini di attrattività.

Più pragmaticamente, si potrebbe immaginare che siano i committenti a dare impulso all’approccio, qualora essi avessero dalla amministrazione comunale garanzie che il procedimento amministrativo digitalizzato possa ridurne la tempistica e mitigare il rischio di contenzioso. É, comunque, evidente che le risultanze che emergeranno da queste iniziative comunitarie potranno influenzare le decisioni delle direzioni generali competenti, così come del Consiglio Europeo e del Parlamento Europeo, anche in materia legislativa e di diritto comunitario.

In altre parole, gli organi istituzionali e decisionali comunitari si aspettano di comprendere la fattibilità tecno-economica e socio-culturale del tema.

Per questa ragione, di là del valore dei risultati scientifici e tecnologici in quanto tali, è preoccupazione degli organi unionali comprendere quanto degli esiti possa effettivamente, in tempi ragionevoli, essere adottato e implementato dai soggetti coinvolti, stante la condizione in cui essi attualmente agiscono. Non si tratta solo di un problema di scalabilità delle soluzioni, ma anche delle condizioni organizzative relative agli enti locali nei diversi ordinamenti nazionali.

I risvolti tipici della sussidiarietà riflettono bene una questione che, nella storia della Unione Europea, è fisiologicamente destinata a ripresentarsi sistematicamente. Accanto alle iniziative a livello comunitario, diversi Stati Membri dell’Unione hanno supportato la diffusione dell’argomento, anche in termini legislativi, tra cui la Finlandia (probabilmente a partire dal 2025: termine temporale già stabilito legislativamente) e i Paesi Baltici (in primo luogo, l’Estonia, nell’ottica di un più vasto programma di e-Governance), ma anche la Germania, a livello federale, ha intrapreso alcune iniziative peculiari.

É, peraltro, chiaro che, i singoli Paesi Europei e i singoli Stati Membri presentano specificità inerenti, ad esempio, alle modalità di accesso agli atti, alla estensione dei contenuti dell’istruttoria da parte delle municipalità, alla parziale privatizzazione delle missioni di accertamento, alla presenza di una strategia nazionale per la digitalizzazione, alla singolarità dei quadri regolamentari regionali e locali.

Sotto questo punto di vista, l’introduzione della facoltà di ricorrere alla digitalizzazione nell’ambito dei contratti pubblici, prevista già dal 2014 nel diritto comunitario per i Public Procurer, ha implicato minori difficoltà, quanto meno sul piano legislativo.

In ogni modo, pure la costituzione di un network europeo, EUnet4DBP, dovrebbe contribuire, coi suoi lavori, a far progredire lo stato dell’arte, mettendo a fattor comune le metodologie e le esperienze: come si può anche evincere dagli atti del recente convegno tenutosi a Barcellona e organizzato dalla stessa rete.

Simili iniziative sono rilevanti anche perché la tematica presenta sviluppi (e antecedenti) pure estraeuropei, come per Corea del Sud, Hong Kong, Nuova Zelanda, Singapore, Stati Uniti, ma le declinazioni risentono evidentemente dei contesti propri.

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Interoperabilità concettuale tra GIS e BIM nel programma di ricerca CHEK

Per quanto riguarda CHEK (Change Toolkit for Digital Building Permit), il cui coordinamento generale è affidato a TU Delft, ma che annovera tra i partner l’Università degli Studi di Brescia, l’avanzamento delle attività è giunto a metà del percorso triennale.

Dal punto di vista dello scrivente, che si esprime ovviamente a titolo personale, la tematica abbisogna, anzitutto, di alcune precisazioni, in quanto essa si iscrive in una strategia comunitaria denominata Transition Pathway relativa alle transizioni (digitale, resiliente e sostenibile), con un nesso immediato coll’argomento del Digital Building Logbook, che, con la pubblicazione della nuova direttiva comunitaria relativa all’efficienza energetica degli edifici, vede associarsi al fascicolo digitale dell’edificio lo Smart Readiness Indicator for Buildings e, se possibile, il Digital Twin, ovvero sia il gemello digitale dell’edificio.

La parte mancante consisterebbe, infine, nella digitalizzazione dei processi di monitoraggio e di controllo di conformità dei lavori, con il successivo accatastamento e con la conseguente verifica di abitabilità, almeno per il caso italiano.

Il presupposto originario su cui si fonda, dal punto di vista dell’autore, il programma di ricerca CHEK, riguarda la interoperabilità, non solo strumentale, ma anche concettuale, tra il piano proprio al GIS, ai sistemi informativi geografici, nella loro forma tridimensionale, e quello pertinente al BIM, ai sistemi informativi edilizi e infrastrutturali, vale a dire ai modelli informativi.

La dimensione geo-spaziale ha rilevanza, nel procedimento amministrativo, anche riguardo alle verifiche dei titoli di proprietà, oltreché in relazione all’accatastamento, così come, sotto il profilo edilizio, l’interoperabilità con i registri professionali e con gli archivi digitali comunali supporterebbe l’accertamento della legittimità: non si può mai, infatti, scordare la contestualizzazione delle soluzioni prettamente tecnologiche e l’identità dei loro utenti, cogli annessi sistemi di convenienza e di responsabilità.

È chiaro, dunque, che uno degli esiti più rilevanti che scaturiranno dal programma di ricerca consisterà in un affinamento degli approcci geo-spaziali, non solo nei termini dell’interoperabilità tra gli schemi, o meglio tra i modelli di dati CityGML, CityJSON, INSPIRE, IFC e altri, nonché dei dispositivi di conversione da un formato all’altro, che presenta risvolti semantici, ma, in certi casi, anche epistemologici.

Tutto ciò si situa in un ambito più vasto, che, ad esempio, è trattato a livello della normativa internazionale nelle attività congiunte tra comitati tecnici dell’ISO, a guida canadese e sudcoreana.

In prospettiva, pertanto, questo approccio geo-spaziale avrà grande rilevanza sia per il governo del territorio sia per la programmazione pluriennale degli investimenti pubblici e di quelli partenariali imposti dalla rigenerazione urbana e dalla riqualificazione energetica, grazie ai cosiddetti 3D City & Land Model.

Ciò, a monte del rilascio dei titoli abilitativi, investirebbe anche i processi autorizzativi inerenti alla pianificazione urbanistica e territoriale, in cui i sistemi informativi geografici, nella loro veste convenzionale, hanno da decenni diritto di cittadinanza.

Se si pensa al Partenariato Pubblico Privato e ai Programmi di Rigenerazione Urbana, si capisce intuitivamente come vi sia un intreccio tra processi autorizzativi differenti, di cui la conferenza di servizi è icona: oltre a esserlo, per certi aspetti, anche nella dedicata misura del Piano Nazionale di Ripresa e di Resilienza (PNRR).

D’altra parte, il Digital Building Permit sorge con l’obiettivo di favorire le istanze delle persone fisiche e giuridiche, personali, appunto, e strumentali, nonché di supportare e rendere più efficaci gli operatori della classe professionale e di quella imprenditoriale, nonché del ceto amministrativo, coinvolti.

Per questa ragione, municipalità e organismi professionali e imprenditoriali sono presenti in CHEK non solo come partner, alla pari di atenei, di produttori di applicativi, di organizzazioni internazionali, ma anche nell’Advisory Board e, soprattutto, nella Community of Practice, in funzione di azioni di disseminazione, ma anche di sensibilizzazione e di formazione: in virtù della predetta necessità di applicazione effettiva dei procedimenti innovativi.

A questo proposito, si rammenta come sia tema attuale, a livello comunitario, la professionalizzazione dei funzionari e dei dirigenti pubblici, così come l’attrattività esercitata dalla funzione stessa, in declino nel Nostro Paese. Bisogna, in effetti, guardare al fatto che in tutti i Paesi Europei, la diffusione di certi metodi, strumenti e pratiche sia ancora piuttosto limitata alla popolazione più avvertita.

Per quanto riguarda l’Italia, Paese in cui anche UNI ha promosso nella SC 05 della Commissione Edilizia un GdL, il GdL 08, dedicato all’argomento, si guarda a una possibile introduzione del tema nel nuovo Testo Unico dell’Edilizia, in sintonia coi prossimi obblighi per la Gestione Informativa Digitale inerenti al Codice dei Contratti Pubblici.
Analogamente, del tema si discute all’interno del WG 10 del TC 442 (BIM) del CEN, nel senso di offrire riferimenti normativi volontari.

Ciò detto, il programma di ricerca CHEK si dipana lungo i due livelli argomentativi e operativi della procedura e del progetto: in altre parole, sono indagati i temi dei processi di istanza, di consultazione, di istruttoria e di decisione, da parte delle amministrazioni comunali, attinenti alla capacità edificatoria, in relazione ai vincoli che queste ultime pongono e che sono chiamate a far rispettare.

Entro il piano argomentativo non si dimentichi che, ad esempio, occorra considerare i criteri (semi automatizzabili) di selezione dei singoli tecnici istruttori, per le autorità locali maggiori, e la corrispondenza tra la natura dell’istanza da esaminare e il profilo dell’istruttore stesso nonché degli strumenti che ella o egli abbia a disposizione.

A questo proposito, però, per il caso italiano, che in CHEK è declinato attraverso i casi pilota relativi al Comune di Ascoli Piceno, occorre, per prima cosa, ricordare la differente natura giuridica che intercorre tra la nozione di autorizzazione, successiva a una istanza avanzata dal soggetto privato avente diritto, e quella relativa al silenzio-assenso, successivo a comunicazione o a segnalazione.

La SCIA, nell’ottica della semplificazione amministrativa, ad esempio, è un atto soggettivamente e oggettivamente privato, di auto-responsabilizzazione, che provoca una differenziazione del trattamento giuridico della stessa rispetto a un atto amministrativo, meno formalistico e meno garantito di quanto non avvenga per il permesso di costruire.

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Tale istituto, infatti, trasferisce i compiti di istruzione e di accertamento dalla sfera di competenza dell’amministrazione pubblica a quella del soggetto privato, senza privare la prima della azione di controllo, dovendo, poi, peraltro, la municipalità comunicare l’avvio del procedimento al segnalante, ai soggetti destinatari degli effetti del provvedimento e agli interventori.

Il che significa che, a parità di contenuti inerenti all’accertamento, nei due casi l’assunzione di responsabilità da parte dei professionisti incaricati dal soggetto privato differisce, così come la valenza dell’istruttoria a carico dello Sportello Unico per l’Edilizia ed eventualmente dello Sportello Unico delle Attività Produttive.

Da questo punto di vista, i dispositivi che CHEK proporrà alle amministrazioni comunali potranno essere condivisi da queste ultime coi professionisti laddove si verifichi una asseverazione, poiché essi potrebbero auto-valutare preliminarmente le condizioni di conformità con maggiore fiducia nei propri giudizi.

Questa considerazione potrebbe fare sì che sempre più professionisti abbiano la convenienza a implementare la gestione informativa e a ricorrere a SCIA e a CILA, anziché al permesso di costruire, quando possibile, velocizzando le tempistiche di avvio dei lavori.

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