Edifici ante 1967: anche la consulenza tecnica può ribaltare l'onere della prova sul comune

Ai fini della legittimità delle opere edilizie realizzate prima del 1° settembre 1967, anche una consulenza tecnica di parte può costituire principio di prova idoneo a dimostrare la data di costruzione. In presenza di elementi gravi, precisi e concordanti (CTP, presunzioni, dichiarazioni sostitutive), l’onere probatorio può ribaltarsi sul Comune, chiamato a fornire prove contrarie. Il giudice (Tar Napoli) richiama la Legge Ponte e l’art. 9-bis del D.P.R. 380/2001, affermando che un ordine di demolizione non può fondarsi su un’istruttoria incerta o incompleta.

Edifici ante 1967 e stato legittimo: quali prove servono per evitare la demolizione

Una consulenza tecnica di parte può essere considerata alla stregua di una valida prova per la dimostrazione della risalenza di un'opera edilizia a prima del 1° settembre 1967 e quindi legittima anche senza permesso di costruire?

Nel caso di una consulenza tecnica che dimostri senza dubbio la risalenza, è il comune a dover controbattere con prove di carattere contrario (ribaltamento dell'onere della prova)?

Vecchio fabbricato abusivo: il caso

Di queste, interessanti e assolutamente attuali questioni si è occupato il Tar Napoli nella sentenza 2332/2026, relativa al ricorso contro un ordine di demolizione comunale afferente ad una porzione di fabbricato, di proprietà del ricorrente, composto da un solo livello, addossato al prospetto sud-ovest del fabbricato principale, adibito a laboratorio artigianale di fabbro.

Non essendo stata accertata con certezza l’epoca di costruzione, il Comune ha richiesto integrazioni istruttorie alle parti e, ritenendo non essere stati prodotti ulteriori elementi idonei, aderendo alle conclusioni del CTU circa la realizzazione dopo il 1967, ha emanato l’ordinanza di demolizione oggetto di impugnazione, dunque, sul presupposto della abusività e non sanabilità del manufatto.

Il ricorrente contesta tale determinazione, evidenziando il contrasto con le precedenti valutazioni comunali e il difetto di istruttoria, anche in considerazione della complessità dell’accertamento e della possibilità di dimostrare l’epoca di costruzione mediante elementi presuntivi, come rilevato anche dalla consulenza tecnica prodotta in atti, e da dichiarazioni testimoniali.

Il ricorrente ha articolato due motivi di ricorso con cui deduce l’illegittimità dell’ordinanza di demolizione, asserendo la regolarità dal punto vista urbanistico ed edilizio del fabbricato di proprietà (ossia il volume adibito all’attività di fabbro, posto a ridosso del fabbricato ad uso abitativo), in quanto sarebbe stato realizzato in epoca precedente all’entrata in vigore della legge “Ponte”, per cui - ricadendo in zona ubicata al di fuori del perimetro urbano - non necessitava di alcun titolo edilizio.

Edifici ante 1967: cosa dice la la Legge Ponte?

In virtù delle disposizioni della Legge Ponte (765/1967), le opere realizzate prima del 1° settembre 1967 non necessitavano della licenza edilizia se edificate fuori dai centri urbani, sempre che i comuni non disponessero di un regolamento comunale che obbligava comunque a richiedere una concessione.

Da quella data in poi, invece, scattò l'obbligo generalizzato del permesso di costruire per tutte le opere, dentro e fuori i centri urbani.

Il succo del problema è quindi capire se le prove fornite dal ricorrente 'tengono', cioè sono sufficienti a dimostrare la risalenza in quel periodo del fabbricato ed, eventualmente, a ribaltare l'onere sul comune.

Ante 1967: quando le prove 'tengono'

Secondo il ricorrente, esisterebbero più elementi, tutti univoci e concordanti (del resto inizialmente valorizzati dallo stesso ente), che deporrebbero per una datazione del manufatto anteriore al 1° settembre 1967, sottolineando che il terremoto del 1962 costrinse il padre a lasciare la bottega di riparazione di biciclette che era posta nel centro abitato ad acquistare il terreno ove nel 1965 costruì l’officina e, in seguito, l’abitazione su 2 livelli, oggetto di sanatoria nel 1968.

Per il TAR, il ricorso è da accogliere.

Lo stato legittimo degli immobili ante 1967

Premettendo, infatti, che l'art. 9-bis, comma 1-bis, del d.P.R. n. 380/2001 - vigente ratone temporis, prima delle modifiche apportate dal Salva Casa - consente al privato di fornire la prova del c.d. "stato legittimo dell'immobile" attingendo, innanzitutto, al "titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa" ed a quello "che ha disciplinato l'ultimo intervento edilizio che ha interessato l'intero immobile o unità immobiliare, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali".

Per gli immobili realizzati in un’epoca nella quale non era obbligatorio acquisire il titolo abilitativo edilizio, oppure per l’ipotesi in cui tale titolo non sia disponibile, lo stato legittimo è quello desumibile “dalle informazioni catastali di primo impianto, o da altri documenti probanti, quali le riprese fotografiche, gli estratti cartografici, i documenti d'archivio, o altro atto, pubblico o privato, di cui sia dimostrata la provenienza”. La richiamata disposizione consente agli interessati di provare anche “indirettamente” la data di realizzazione dell'opera, individuando alcuni atti anche di provenienza privata, il cui dato comune è che siano di natura documentale.

Secondo la costante giurisprudenza, “grava sulla parte privata l'onere di dimostrare lo stato legittimo dell'immobile avvalendosi degli strumenti previsti dall'art. 9-bis, comma 1-bis, D.P.R. n. 380 del 2001”, nella fattispecie non risulta prodotto né il progetto originario, né la planimetria catastale di primo impianto (presente per tutti i restanti piani dell'edificio ma non per i locali di cui è causa).

Le prove fornite dal privato

Ma attenzione: secondo il TAR, in questo caso, il ricorrente ha fornito plurimi elementi di prova in base ai quali è possibile ritenere che l'incremento di superficie e di volumetria contestato risultino legittimamente realizzati in epoca anteriore al 1967.

Pertanto, soccorre l'insegnamento pretorio secondo cui, pur gravando sul privato l'onere di dar prova dell'ultimazione entro una certa data di un'opera edilizia di cui viene contestata la legittimità, nondimeno va ammesso "un temperamento secondo ragionevolezza nel caso in cui, il privato, da un lato, porti a sostegno della propria tesi sulla realizzazione dell'intervento prima di una certa data elementi rilevanti (aerofotogrammetrie, dichiarazioni sostitutive di edificazione o altre certificazioni attestanti fatti che costituiscono circostanze importanti) e, dall'altro, il Comune non analizzi debitamente tali elementi e fornisca elementi incerti in ordine alla presumibile data della realizzazione del manufatto privo di titolo edilizio".

È quanto può dirsi certamente verificato nel caso di specie in cui, già dall’esame visivo, come rimarcato condivisibilmente dalla consulenza di parte prodotta in giudizio, in parte qua rimasta incontestata, è possibile ritenere che la realizzazione dell’officina sia avvenuta prima dell’edificazione della contigua abitazione, risalente al periodo tra il 1965 e il 1967, oggetto di autorizzazione in sanatoria nel 1968.

Nello specifico: il padre svolgeva la sua attività di riparazione di biciclette nel centro storico già dal 1951 (come da certificazione della Camera di Commercio) e poi, a causa del terremoto del 1962, fu costretto a spostarsi dal centro, duramente colpito dal sisma, e nel 1965 acquistò un terreno dove iniziò immediatamente la realizzazione della sua nuova officina, trasferendovi la sede della ditta individuale, per poi procedere in seguito all’edificazione del fabbricato su due livelli, oggetto della concessione in sanatoria del 1968.

Il ribaltamento dell'onere della prova sul comune

Il TAR richiama, peraltro, la condivisa giurisprudenza per cui "L'onere della prova della risalenza del manufatto deve essere considerato assolto laddove da un lato il privato porti a sostegno della propria tesi sulla realizzazione dell'intervento edilizio prima di una certa data elementi rilevanti e non equivoci (aerofotogrammetrie, dichiarazioni sostitutive di edificazione o altre certificazioni attestanti fatti che costituiscono circostanze importanti) e dall'altro il Comune non valuti debitamente tali elementi e fornisca elementi incerti in ordine alla presumibile data della realizzazione del manufatto privo di titolo edilizio. Infatti, a fronte di un principio di prova del privato, secondo l'id quod plerumque accidit o, secondo il parametro del più probabile che non, di preesistenza dell'immobile anche al 1967, deve considerarsi ribaltato sul Comune l'onere probatorio (altrimenti gravante sul proprietario) di dimostrare il contrario" (cfr. T.A.R. Campania Napoli, Sez. III, Sentenza, 18 luglio 2025, n. 5406).

Ancora: la giurisprudenza attenua il rigore dell'onere probatorio “secondo ragionevolezza” non escludendo il ricorso della prova per presunzioni quando il privato porti a sostegno della propria tesi sulla realizzazione dell'intervento prima di una certa data elementi rilevanti (come le aerofotogrammetrie), quando la pubblica Amministrazione non analizzi debitamente tali elementi o, ancora, quando vi siano elementi incerti in ordine alla presumibile data della realizzazione del manufatto privo di titolo edilizio.

Inoltre, in presenza di altri elementi nuovi, precisi e concordanti, idonei a rendere un quadro probatorio rilevante della data di realizzazione dell'abuso, anche le dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà sono ritenute utilizzabili (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 4 gennaio 2021 n. 80).

Prove convincenti e mancato approfondimento del comune: sanatoria confermata

In definitiva, l’Amministrazione avrebbe potuto e dovuto svolgere ulteriori approfondimenti, non potendo fondare un provvedimento così gravoso su un quadro probatorio incerto, tanto più in considerazione della risalenza nel tempo dei fatti oggetto di indagine, e dei puntuali e coerenti rilievi su cui si fonda la consulenza tecnica di parte, dalla cui considerazioni, si ribadisce, è possibile desumere, sia pure indirettamente, la realizzazione del locale adibito ad officina prima del 1967, in ragione della preesistenza rispetto all’edificio principale, incontestatamente edificato tra il 1965 e il 1967.

Il ricorso va accolto, l'edificio è legittimo anche senza permesso.

Consulenza tecnica e prove ante 1967: FAQ

Una consulenza tecnica di parte è sufficiente a provare la datazione ante 1967?
Sì, se contiene elementi oggettivi e coerenti (analisi costruttiva, confronto con edifici contigui, dati storici) idonei a fondare una prova presuntiva qualificata.

Quando si verifica il ribaltamento dell’onere della prova sul Comune?
Quando il privato fornisce un principio di prova serio e il Comune non lo confuta con elementi certi e specifici, limitandosi a valutazioni generiche o incomplete.

Quali prove sono ammesse per dimostrare lo stato legittimo ante 1967?
Documenti catastali, aerofotogrammetrie, archivi storici, atti privati con provenienza certa, consulenze tecniche e dichiarazioni sostitutive supportate da altri riscontri.

Le dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà sono utilizzabili?
Sì, se inserite in un quadro probatorio complessivo con altri elementi nuovi, precisi e concordanti, come riconosciuto anche dalla giurisprudenza.

Cosa accade se il Comune non svolge un’istruttoria approfondita?
L’ordinanza di demolizione può essere annullata: l’Amministrazione non può fondare atti gravosi su un quadro probatorio incerto, specie per fatti risalenti nel tempo.

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