Abusi edilizi ante 1967: quali prove servono per essere in regola senza permesso?

La questione sulla regolarità delle opere edilizie ante 1967 anche se prive di concessione edilizia si arricchisce di nuovi, interessanti chiarimenti con la sentenza 394/2026 del Consiglio di Stato, che ci spiega bene quali tipi di documenti e prove servano per dimostrare la regolarità di opere teoricamente 'abusive' ma invece legittime anche senza titolo abilitativo se realizzate prima del 1° settembre 1967.

L'origine del problema: cosa dice la la Legge Ponte

Sappiamo che in virtù dei dettami della Legge Ponte (765/1967), le opere realizzate prima del 1° settembre 1967 non necessitavano della licenza edilizia se edificate fuori dai centri urbani, sempre che i comuni non disponessero di un regolamento comunale che obbligava comunque a richiedere una concessione.

Da quella data in poi, invece, scattò l'obbligo generalizzato del permesso di costruire per tutte le opere, dentro e fuori i centri urbani.

Il caso: le opere edilizie contestate

L’oggetto del giudizio è rappresentato da un'ordinanza comunale con la quale è stata ingiunta a demolizione delle seguenti opere abusive, in area sottoposta a vincolo idrogeologico e paesaggistico:

• a) un fabbricato adibito a civile abitazione costituito da piano terra, in parte realizzato in conci di tufo, e da copertura con solaio in cemento armato (porzione originaria), della superficie di mq. 68,00 circa;
• b) una copertura costituita da struttura metallica e policarbonato posta sul confine sud, laddove, in precedenza, era presente un ortale (chiostrina nell’accatastamento) dell’abitazione, delle dimensioni di m 2,40 x m 6,55 circa, avente una superficie di mq 15,72 circa, collocata ad un’altezza dal piano di pavimento di circa m 3,30 e destinata a cucina-lavanderia;
• c) un pergolato, avente struttura portante in pilastrini e travi in legno, posto sulla terrazza del fabbricato, delle dimensioni di circa m. 5,00 x m. 4,00 circa, altezza di m. 2,50 circa, delimitato da un parapetto in legno dell’altezza di circa m. 1,00, con sovrastanti canne di bambù.

Il ricorso: bastano le prove presentate?

Secondo i ricorrenti, il TAR competente avrebbe errato nel non ritenere sufficientemente provata, neppure in via indiziaria, la realizzazione del fabbricato in epoca antecedente all’entrata in vigore della legge n. 765/1967. Il giudice di primo grado infatti sarebbe incorso in errore nel negare qualunque rilievo probatorio alla dichiarazione contenuta nell’atto notarile di compravendita, alle risultanze catastali e alle perizie tecniche prodotte in giudizio.

Prove per opere edilizie ante 1967: onere della prova e tipo di documentazione

Palazzo Spada, che respinge il ricorso, inizia ricordando che l'onere della prova circa l’epoca di realizzazione del manufatto in data antecedente al 1967 grava sul privato e non all’amministrazione, poiché soltanto l’interessato può fornire inconfutabili documenti che siano in grado di radicare la ragionevole certezza dell’epoca di realizzazione dell’abuso.

Tale prova deve essere rigorosa, richiedendosi una documentazione certa ed univoca (non essendo, ad esempio, sufficienti le dichiarazioni sostitutive di atto notorio), sull’evidente presupposto che colui che ha realizzato l’opera è il soggetto che meglio di ogni altro può fornire elementi oggettivi sulla data di realizzazione dell’abuso (cfr. Cons. Stato sez. V, 3 novembre 2025 n. 8534; sez. VI 19 giugno 2024 n. 5471; id. 5 gennaio 2015, n. 6; sez. IV, 10 giugno 2014, n. 2960), cosicché, in difetto di tale prova, l’amministrazione ha il dovere di ordinare la demolizione del manufatto realizzato sine titulo ex art. 31 d.P.R. 380/2001.

Le dichiarazioni sostitutive di terzi - fondate sul mero ricordo del dichiarante - non possono assurgere a prova certa dell’epoca di realizzazione ma possono, al più, corroborare le risultanze documentali, le quali devono attestare in maniera univoca l'esistenza ante 1967 del fabbricato (Cons. Stato, sez. VI 28 febbraio 2023 n. 2030, sez. II 9 ottobre 2020, n. 5994; sez. VI 8 novembre 2023 n. 9612); ciò in quanto la prova dell’epoca di realizzazione di un fabbricato si desume da dati oggettivi.

L'onere probatorio non è soddisfatto: ecco perché

Nel caso di specie, l’amministrazione ha accertato la realizzazione, in assenza di titolo edilizio e in area assoggettata a vincolo idrogeologico e paesaggistico, di un edificio adibito a civile abitazione, di un manufatto destinato a lavanderia-cucina e di un pergolato.

L’assunto difensivo, secondo cui il fabbricato principale (ma non il manufatto destinato a lavanderia e il pergolato) sarebbe stato realizzato ante 1967, è rimasto privo di riscontro probatorio.

Gli atti di compravendita del 2021 e del 2012 recano, infatti, la mera dichiarazione del venditore che il cespite è stato edificato “nella sua originaria consistenza” in data anteriore al 1 settembre 1967. Poiché il venditore dichiarante non è il soggetto che ha realizzato il manufatto (il quale è pervenuto agli originari alienanti in forza di due successioni legittime aperte il 12 dicembre 2007 e il 2 maggio 2008), l’attestazione si risolve in una dichiarazione doppiamente de relato, circostanza che ne vanifica totalmente la valenza indiziaria.

In ogni caso, l’atto di compravendita del 2021 riguarda una “abitazione al piano terra composta di cinque vani catastali con annessa retrostante chiostrina accatastata unitamente all’abitazione e con la proprietà esclusiva del lastrico solare”, mentre l’atto di compravendita del 2012 riguarda un’abitazione di soli due vani, senza menzione né della chiostrina né del lastrico solare.

Di conseguenza, il fabbricato principale, nella consistenza accertata in sede di sopralluogo del 5 maggio 2022, non può che essere successivo al primo atto notarile del 2012.

Ad identiche conclusioni in punto di irrilevanza probatoria deve pervenirsi con riguardo all’ulteriore documentazione prodotta dalla ricorrente, atteso che:

• a) la categoria catastale A/5 è rimasta in uso sino al 1992, quando è stata soppressa a mezzo della circolare del Ministero dell’Economia e delle Finanze n. 5/1992, sicché l’originaria classificazione dell’abitazione in tale categoria catastale non prova la sua edificazione ante 1967, come correttamente osservato dal T.a.r.;
• b) la perizia tecnica si fonda su “quanto raccontato dall’acquirente oggi venditore di quanto gli era stato raccontato dagli eredi/venditore dell’immobile” e su documentazione fotografica del 1972, quindi successiva al 1967. Sulla base di tali elementi, il tecnico di parte si limita ad ipotizzare che l’epoca di realizzazione del manufatto si collochi nel 1955/1960 e comunque prima del 1967;
• c) la perizia tecnica del 24 aprile 2024 è fondata su una foto aerea del 10 agosto 1968 che non solo non prova la compiuta realizzazione dell’abitazione ante 1967, ma nemmeno ne attesta la presenza alla data del volo aereo atteso che, come osservato dal giudice di primo grado, la foto, nell’ingrandimento eseguito dal tecnico, è di qualità così scarsa da non consentire di rilevare eventuali edificazioni nell’area di interesse (men che meno il fabbricato nella consistenza oggetto di accertamento).

In definitiva, gli elementi prodotti dal privato non sono dotati di un neppur minimo grado di verosimiglianza tale da giustificare l’attenuazione dell’onere probatorio in ordine all’asserita realizzazione ante 1967 del fabbricato in questione.

Abusi confermati, demolizione inevitabile.