Documenti, mappe, dichiarazioni: cosa serve per la legittimità ante 1967 delle opere edilizie?

E' il privato a dover dimostrare la risalenza di un'opera a una certa epoca per provare la legittimità anche senza titolo abilitativo dell'intervento, ma per farlo occorre una documentazione 'certa e rigorosa' non potendo bastare delle semplici dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà che possono valere solamente per determinati ambiti della 'cosa' pubblica.

Cerca di riassumere le regole di questo sempre attuale 'probema' il Consiglio di Stato nella sentenza 1175/2026, relativo ad un caso abbastanza particolare, inerente il diniego ad un'istanza di condono ex L. n. 724/1994 per la realizzazione di un manufatto ad uso magazzino.

Il provvedimento è motivato sia per il difetto di integrazione documentale sia per la presenza delle opere nella fascia di rispetto di 60 mt. dal ciglio autostradale.

I fatti: non è stata provata la risalenza a prima del 1.4.1968

Secondo il TAR competente, “il ricorrente, anche nella presente sede giudiziale, non ha provato, come era suo preciso onere ex art. 2697 cod. civ., né che il manufatto sorga al di fuori della fascia di rispetto autostradale, né l’anteriorità della sua realizzazione rispetto alla data di imposizione del vincolo di inedificabilità assoluta (1.4.1968)”.

Le dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà prodotte in giudizio non hanno rilievo probatorio e comunque, per il loro tenore, “non confermano affatto l’anteriorità del manufatto rispetto all’1.4.1968”.

Dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà: possono valere come prova?

L'appellante deduce di avere adempiuto all’onere probatorio ex art. 2697 cod. civ. avendo prodotto tre dichiarazioni sostitutive di atto notorio circa la risalenza del manufatto ad epoca antecedente al 1967 nonché la relazione tecnica asseverata del geometra incaricato in data 5 settembre 1992 attestante l’assenza di vincoli.

L’eventuale sussistenza di quello autostradale, del resto, non precluderebbe la sanatoria del manufatto, ferma restando la sua collocazione (oltre 60 metri) dal ponte dell’autostrada.

Abusi edilizi ante 1967: le regole

Ricordiamo che la legge Ponte (765 del 6 agosto 1967), con l'articolo 10 ha modificato l'articolo 31 della legge 1150/1942, estendendo l'obbligo di previa licenza edilizia alle costruzioni realizzate al di fuori del perimetro del centro urbano.

Prima del 1° settembre 1967, quindi, ovviamente con svariate eccezioni figlie di appositi regolamenti comunali che potevano disporre già la necessità del previo ottenimento del permesso di costruire anche in zone fuori dal centro urbano, l'obbligo di licenza edilizia era limitato a zone urbanizzate e centri abitati (nelle aree non regolamentate).

Quind, un'opera edilizia realizzata prima di quella data, fuori dal centro urbano, senza titolo abilitativo si potrebbe 'salvare' dalla demolizione, perché all'epoca non serviva la licenza edilizia (sempre che il comune non prevedesse già, con apposito regolamento, la necessità di conseguire un permesso ad hoc).

Le prove sono a carico del privato

La prima domanda è: chi deve provare l'esatta collocazione temporale dell'opera?

Il Consiglio di Stato evidenzia che la realizzazione dell’immobile risulta plausibilmente risalente ad epoca successiva rispetto all’imposizione del vincolo, in quanto (come evidenziato nella comunicazione ex art. 10 bis del 2 maggio 2012) nelle foto aeree del 1978 il manufatto de quo non compare.

Per giunta è onere dell’interessato dare la prova dell’edificazione ante 1968 e pertanto dimostrare che la data di realizzazione del manufatto fosse anteriore a quella di apposizione del vincolo.

Sul punto si registra, infatti, un consolidato orientamento di questo Consiglio di Stato secondo cui “In presenza di un ordine di demolizione, l’onere di dimostrare che le opere sono legittime essendo state realizzate legittimamente senza titolo ante 1967, sicché rientrano fra quelle per cui non era richiesto un titolo ratione temporis, incombe sul privato a ciò interessato, unico soggetto a essere nella disponibilità di documenti e di elementi di prova, in grado di dimostrare con ragionevole certezza l'epoca di realizzazione del manufatto” (cfr. sentenza sez. VI, 27 gennaio 2022, n. 570; v. anche: Cons. Stato, sez. II, 5 febbraio 2021 n. 1109; id., sez. VI, 13 dicembre 2019 n. 8475; id., sez. VI, 5 marzo 2018 n. 1391).

Quindi, tornando al nostro caso, per quanto riguarda l’istanza di verificazione, la questione sollevata, inerente alla risalenza delle opere, è attratta all’onere probatorio che incombe alla parte deducente e pertanto non impone al Collegio di provvedere ad integrazioni istruttorie.

Quali prove servono per la legittimità ante 1967-1968?

Secondo e fondamentale domanda: quali tipi di documenti servono?

Secondo Palazzo Spada, non emergono infatti elementi sufficienti che denotino la effettiva risalenza delle opere ad epoca antecedente alla soglia temporale del 1968 (data di imposizione del vincolo di inedificabilità dell’area).

È, quindi, suscettibile di condivisione quanto osservato dal T.a.r. nel senso che emergono “precise contestazioni comunali (secondo le quali il manufatto non comparirebbe neppure nell’estratto della carta aerofotogrammetrica con la restituzione grafica delle riprese aeree effettuate nel 1978)” e che “il ricorrente, anche nella presente sede giudiziale, non ha provato, come era suo preciso onere ex art. 2697 cod. civ., né che il manufatto sorga al di fuori della fascia di rispetto autostradale, né l’anteriorità della sua realizzazione rispetto alla data di imposizione del vincolo di inedificabilità assoluta (1.4.1968). Nessuna rilevanza può infatti attribuirsi alle dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà...”.

Infatti, come evidenziato, tra l'altro, dal Tar Napoli nella sentenza 6059/2025, la prova deve essere certa e rigorosa e fondarsi su documentazione certa e univoca e comunque su elementi oggettivi, "dovendosi, tra l’altro, negare ogni rilevanza a dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà o a semplici dichiarazioni rese da terzi, in quanto non suscettibili di essere verificate".

Il manufatto in questione, quindi, non risulta condonabile in quanto posto a distanza inferiore rispetto ai 60 mt., imposti dal vincolo autostradale esistente in loco sin dal D.M. del 1968.

La valenza delle dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà è nulla?

Le dichiarazioni sostitutive in atti risultano generiche e prive di portata probatoria.

Con una dichiarazione del 23 febbraio 1995, si afferma che le opere risalgono al “1970”, ma allegando documentazione fotografica risalente al “24 febbraio 1995” e pertanto dalla quale non è dato in alcun modo risalire alla effettiva collocazione temporale dell’intervento.

Parimenti non rileva la dichiarazione di atto notorio del 28 agosto 1992 nella quale si afferma, del tutto genericamente, che il manufatto risale “ad oltre vent’anni orsono”, quindi ad epoca successiva al predetto limite temporale, fermo restando che trattasi di atto privo di efficacia probatoria.

Come ribadito di recente da questo Consiglio di Stato, infatti, “La dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà è inutilizzabile nell’ambito del processo amministrativo, in quanto, sostanziandosi in un mezzo surrettizio per introdurre la prova testimoniale, non possiede alcun valore probatorio e può costituire solo un mero indizio che, in mancanza di altri elementi gravi, precisi e concordanti, non è idoneo a scalfire l'attività istruttoria dell'amministrazione; d'altro canto, l’attitudine certificativa e probatoria della dichiarazione sostitutiva dell'atto di notorietà e delle autocertificazioni o auto dichiarazioni è limitata a specifici status o situazioni rilevanti in determinate attività o procedure amministrative e non vale a superare quanto attestato dall’amministrazione, sino a querela di falso, dall'esame obiettivo delle risultanze documentali” (cfr. sentenza, sez. IV, 23 luglio 2024, n. 6633).

Abusi edilizi ante 1967: FAQ tecniche

1. Chi deve dimostrare che un’opera edilizia è stata realizzata prima del 1967?
L’onere della prova grava interamente sul privato. Spetta al proprietario dimostrare, con elementi certi, che il manufatto è stato realizzato prima dell’entrata in vigore della Legge Ponte e prima dell’eventuale imposizione di vincoli, non potendo l’amministrazione supplire a tale mancanza istruttoria.

2. Le dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà sono sufficienti come prova?
No. Le dichiarazioni sostitutive non hanno valore probatorio nel processo amministrativo: possono costituire al più un mero indizio, ma non sono idonee, da sole, a dimostrare con certezza l’epoca di realizzazione dell’opera.

3. Quali documenti sono considerati idonei per provare la legittimità ante 1967?
Occorre una documentazione “certa e rigorosa”, fondata su elementi oggettivi e verificabili, come mappe, aerofotogrammetrie, atti amministrativi o altri documenti ufficiali univoci, idonei a collocare temporalmente il manufatto.

4. La presenza di un vincolo (ad esempio autostradale) incide sulla sanabilità dell’opera?
Sì. Anche se l’opera fosse antecedente al 1967, la collocazione all’interno di una fascia di rispetto con vincolo di inedificabilità assoluta (come quella autostradale) può comunque precludere la sanatoria o il condono.

5. Qual è l’orientamento della giurisprudenza su questo tema?
La giurisprudenza, in particolare il Consiglio di Stato, ribadisce che la prova dell’edificazione ante 1967 deve essere fornita dal privato con elementi certi, mentre il TAR Napoli ha chiarito che dichiarazioni sostitutive o attestazioni generiche di terzi sono prive di rilevanza probatoria se non supportate da riscontri oggettivi.

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