I principi dell'urbanistica dopo le nebbie del Salva Milano

Come si è esaminato in un precedente scritto (v. InGenio - 04.11.2025 - “L'urbanistica alla ricerca del tempo perduto” - di cui questo è il seguito logico -) il “caso Milano” ha riacceso il dibattito sull’urbanistica, ma è un dibattito inquinato dal retropensiero degli eventi verificatisi che portano ad indurre soluzioni emergenziali, dei prêt-a-porter della pianificazione, che pianificazione non sono senza il dovuto approfondimento dei principi che devono regolare la materia.

L’orientamento prevalente - che si deduce dalle attuali proposte - pare essere quello di “legittimare” prassi e comportamenti pregressi modificando (anzi, eliminando) le prescrizioni legislative senza valutare se effettivamente siano efficaci in funzione degli obiettivi posti.

Questo strabismo – secondo l’Autore – è deviante, riduttivo e pericoloso perché induce a ritenere che la pianificazione sia un’attività la cui efficacia dipenda dalla mera rispondenza alla legge (dalla legittimità) e non dalla coerenza sostanziale della strumentazione tecnica per il raggiungimento del fine.

Per questo la disamina della coerenza delle vigenti norme sulla pianificazione va riportata su di un piano sostanziale e non di mero formalismo-giuridico.

Le considerazioni svolte in un precedente commento (v. InGenio - 04.11.2025 - “L'urbanistica alla ricerca del tempo perduto”) hanno dimostrato una capacità/possibilità di un’interpretazione evolutiva della norma vigente; il che ci conforta e ci consente di passare all’esame delle proposte di modifica delle norme urbanistiche attualmente sul tappeto e di valutarne la logica concettuale (e culturale).

Poiché l’occasione degli attuali ripensamenti nasce (inutile nasconderlo) dal “Caso Milano”, da quello (ovvero dalle prassi che lo hanno generato) dobbiamo partire, tenendo conto che il clamore che ha suscitato ha sollevato un polverone tale da avvolgere in una nebulosa i contorni del problema.

Come si inquadra il Caso-Milano

Le prassi del caso Milano hanno fatto sorgere il dubbio se interventi di (pretesa) rigenerazione urbana possano/debbano essere effettuati con s.c.i.a. o debbano essere progettati con Piano Particolareggiato, ovvero se l’attuale obbligo di legge del previo piano particolareggiato sia una questione di merito tecnico o di mero formale rispetto di una prescrizione legislativa.

Se fosse questione solo formale basterebbe effettivamente cambiare la legge; se è questione di merito tecnico, no.

Il problema infatti non è la coerenza attuale della legislazione (nel cui ambito si è cercato riduttivamente di condurlo), ma è la correttezza della prassi. Il tavolo di confronto è il merito tecnico perché il problema non è formale: è sostanziale.

La rigenerazione (come definito dalla dottrina e anticipato nelle pur diverse formulazioni dei disegni di legge in corso) è come un vestito tagliato su misura (dei luoghi, del sociale, dell’economia, ….) e dunque va strutturata non solo in un disegno urbano, ma anche in una serie di convergenti attività pubbliche e private; figuriamoci se può essere l’esito di una parcellizzazione e frammentazione derivanti da una normazione generale e astratta che è quella su cui si basa l’edilizia.

Il maldestro tentativo di risoluzione formale: la discutibile proposta del Salva-Milano

La soluzione prospettata per uscire dalla (ritenuta) rigidezza e inadeguatezza del sistema urbanistico attuale è stata l’infelice e insostenibile bozza di legge passata sotto il nome di Salva-Milano.

Insostenibile concettualmente, culturalmente e operativamente come abbiamo anticipato in epoca non sospetta (v. InGenio - 07.01.2025 - “Riflessioni in anteprima aspettando il Salva-Milano” e 13.01.2025 - “Pensieri e retropensieri sul Salva Milano”).

Qualche autorevole Cultore della materia ha affermato che si sarebbe trattato di un “condono” mascherato.

Ma non è così; era peggio, molto peggio.

Il condono infatti sana il passato, ma ne riconosce e ne ammette comunque l’illegittimità, mentre il “Salva-Milano” - autodichiarandosi “interpretazione autentica” – non intendeva “sanare”, ma pretendeva ex post riconoscere “legittimità” al passato e anche …. al “futuro” (!), confermando da qui ai tempi a venire l’applicabilità di quelle prassi.

Una soluzione, come si vede, di stampo formalistico giuridico in base all’assunto: se lo riporto a legittimità è anche corretto tecnicamente, baypassando ogni valutazione di merito.

Per di più, va detto, che quella che poteva apparire a prima vista una soluzione brillante, in realtà era un’arma a doppio taglio (un boomerang) perché invocare l’interpretazione autentica (dopo ottant’anni di vigenza e applicazione) era di fatto un’implicita ammissione di colpa.

Un’ “excusatio non petita” insomma.

Ma usciamo dal formalismo e riportiamoci invece al merito.

Il problema non è di formalismo giuridico, ma di merito tecnico

Allora il problema vero e sostanziale non è se la legge imponga o meno il piano particolareggiato; è se il piano particolareggiato (ovvero uno strumento di pianificazione specifica dei luoghi) sia opportuno o, meglio, se sia dovuto nella sostanza.

In altri termini non si tratta di un preteso formalismo giuridico, ma di una valutazione di merito di quali siano e debbano essere i contenuti degli interventi.

Se il termine piano particolareggiato non piace (pare che sia un tabù) chiamiamolo pure progetto; il tema è quale debba essere l’estensione dell’ambito di studio, quando si forma e – soprattutto - chi lo approva e quali contropartite di utilità pubblica induce. Perché le procedure sono sostanza.

Se così è (e così è dal punto di vista del merito tecnico) l’esigenza di una pianificazione di dettaglio attuativa non è tanto per il rispetto di una norma giuridica, ma di sostanza, nei cui confronti l’interpretazione autentica “sta a zero” (come si suol dire), così come non convince l’aprioristica valutazione di “vetustà” della norma come motivazione delle proposte di modifica finalizzate ad un’astratta semplificazione/liberalizzazione.

Se così è, la norma impone giustamente un procedimento (come avremo modo di approfondire anche sotto altro aspetto in un successivo commento) perché, se così non fosse, in assenza di un obbligo giuridico “qualcuno” potrebbe essere tentato (per amore di presunta semplificazione) di eludere il percorso corretto.

Il che non vuol dire (come si è dianzi anticipato) che l’imposizione normativa determini necessariamente dei “buoni piani” (questo dipende da come saranno progettati), ma almeno afferma che non si può fare a meno di un “piano d’insieme”.

Quel che se ne deduce è che l’obbligo giuridico è motivato da un’esigenza tecnica e non è affatto obsoleto.

Il punto della giurisprudenza

Si è molto disquisito sul (ritenuto) conflitto tra le coeve sentenze del TAR Lombardia nn. 2247-2248/2025 e della Cassazione Penale n. 26620/2025 che – secondo i più – esporrebbero interpretazioni divergenti sulle problematiche del “caso Milano”.

Da queste ognuno ha tratto le conclusioni più favorevoli alla propria tesi; in realtà, a ben vedere, il presunto strabismo giurisprudenziale non esiste perché entrambe rinviano a valutazioni di “merito tecnico” caso per caso ben esperibile anche a legislazione invariata.

Il che conferma che il problema è di merito e occorre riportarsi a che cosa è la rigenerazione Urbana.

La s.c.i.a. non basta

Se la rigenerazione urbana è quel complesso di attività contestuali e convergenti riferite ad ambiti urbani significativi (come la definisce la già richiamata dottrina), allora deve essere concertata e partecipata caso per caso in contesti territoriali all’uopo individuati e non predefiniti in astratto.

Affidare la rigenerazione alla s.c.i.a. vuol dire che i “diritti” edificatori (e gli oneri di chi interviene) sono già stabiliti a monte nel piano urbanistico generale e sono immodificabili in sede esecutiva. Ma se sono stati fissati in astratto e per la generalità dei casi dov’è allora l’originalità e la specificità dell’intervento? È un mero esercizio di un diritto patrimoniale acquisito ex ante svincolato da una funzione urbana puntuale.

Le prospettive di una riforma

Nell’argomentare un po’ impulsivo e quasi sempre atecnico che fin qui è circolato intorno al “caso Milano” ci è sembrato utile riportare all’attenzione la sostanziale evoluzione che l’urbanistica ha avuto a legislazione vigente che offre oggi una gamma di strumenti operativi di tutto rispetto, per cui prima di buttare a mare l’esistente è bene riflettere senza emotività. (v. il già citato InGenio 04.11.2025 - “L'urbanistica alla ricerca del tempo perduto”).

Per dirla tutta non ci pare neppure molto condivisibile quella riforma strisciante – non dichiarata, ma praticata – di ricondurre a procedure edilizie normazioni per loro natura urbanistiche che si sta attuando in modo diffuso e (apparentemente) disarticolato, ma non per questo casuale.

Indotto forse dalla presa d’atto della sostanziale incapacità di innovare i principi e alla ricerca di vie di fuga più comode e, sotto sotto, ispirata da un’insofferenza alla regolamentazione pubblica e da una aprioristica fiducia nella “liberalizzazione”.

L’apertura alla partecipazione dei privati nelle scelte della pianificazione urbanistica - così faticosamente affermatasi negli anni novanta con la legge Botta-Ferrarini - sta degradando da una funzione collaborativa e sussidiaria ad un ruolo sostitutivo con la riconduzione a meri atti edilizi.

Ne abbiamo già anticipato in un precedente scritto (v. - InGenio - 21.10.2024- “Il Testo Unico Edilizia non è più "Unico" e non è nemmeno (solo) dell'"Edilizia"), ne abbiamo avuto conferma nel Salva-Casa in merito alla discutibile liberalizzazione delle destinazioni d’uso e, se non ho capito male, già ce ne sono spunti nelle bozze di revisione del futuro Testo Unico delle Costruzioni.

Di questo passo potremo dire di avere risolto il problema della revisione della legislazione urbanistica perché, quando tutto sarà ricondotto a procedure edilizie, di norme urbanistiche non ne avremo più bisogno.