Vincolo espropriativo: possibile impugnare un progetto esecutivo in conferenza dei servizi? Chiarimenti sulle conseguenze

Progetto esecutivo e progetto di fattibilità: le novità del D.lgs. 36/2023

Il D.lgs. 36/2023 introduce una semplificazione della progettazione pubblica, riducendo i livelli da tre (preliminare, definitivo, esecutivo) a due:

• il progetto di fattibilità tecnico-economica;
• il progetto esecutivo.

L’obiettivo?

Velocizzare l’approvazione, ridurre duplicazioni e passaggi ridondanti, senza compromettere qualità e affidabilità.

Il progetto esecutivo deve essere coerente con il progetto di fattibilità, fornendo dettagli sufficienti per la cantierizzazione su funzioni, requisiti, prestazioni, quantità dei materiali e costi dei lavori, includendo il piano di manutenzione e i tempi di realizzazione. Se si utilizzano strumenti digitali per la gestione dei dati (progetto BIM), il progetto esecutivo deve rispettare il capitolato informativo.

Di norma, il progetto esecutivo è redatto dallo stesso progettista del progetto di fattibilità, in caso di affidamento disgiunto, il nuovo progettista deve accettare senza riserve quanto già realizzato.

L’avvio della progettazione esecutiva, se affidata esternamente, dipende dall’approvazione del progetto di fattibilità da parte delle stazioni appaltanti e degli enti concedenti.

I contenuti dettagliati dei due livelli sono specificati nell’allegato I.7, all’Articolo 4, dove vengono riportati “I livelli della progettazione di lavori pubblici” in particolare “1. Ai sensi dell’articolo 41 del codice, la progettazione in materia di lavori pubblici si articola secondo due livelli di successivi approfondimenti tecnici, in:
a) progetto di fattibilità tecnica ed economica;
b) progetto esecutivo.
2. I livelli di cui al comma 1 costituiscono una suddivisione di contenuti progettuali che sono sviluppati progressivamente nell’ambito di un processo unitario senza soluzione di continuità, al fine di assicurare la coerenza della progettazione ai diversi livelli di elaborazione e la rispondenza al quadro esigenziale e al documento di indirizzo alla progettazione di cui all’articolo 3.”

A questo punto sorge spontaneo chiedersi:

Ma un progetto esecutivo può essere annullato?

Il TAR della Sicilia con la sentenza n.455/2026 chiarisce il punto e annulla una determinazione comunale di approvazione di un progetto esecutivo per dei lavori di sistemazione idraulica di un torrente.  

Vediamo il caso... 

Approvazione progetto in conferenza di servizi e esproprio

I ricorrenti della sentenza, comproprietari dei terreni coinvolti, avevano impugnato un provvedimento comunale con il quale era stato approvato il progetto esecutivo dei lavori di sistemazione idraulica di un torrente. Essi evidenziavano numerose irregolarità procedurali, in particolare lamentavano di essere stati tenuti completamente all'oscuro del procedimento, in violazione delle puntuali garanzie partecipative previste dal Testo Unico sulle Espropriazioni (D.P.R. n. 327/2001).

Il TAR chiarisce che “i ricorrenti, nel ribadire le proprie difese, hanno osservato, in particolare, quanto segue: a) sussiste l'interesse all’impugnazione della determinazione conclusiva della conferenza di servizi in quanto tale atto non ha natura meramente programmatoria, posto che l’approvazione del progetto esecutivo in conferenza dei servizi produce effetti immediati e definitivi sulla proprietà, valendo come dichiarazione di pubblica utilità, comportando una variante urbanistica e determinando l’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio (…).”
L’approvazione di un progetto durante la conferenza di servizi non è un semplice atto “programmatico” o preparatorio ma ha effetti concreti e immediati sui terreni interessati dal progetto, imponendone il vincolo espropriativo per pubblica utilità.

In pratica, quel provvedimento:

• ha effetti diretti sulla proprietà privata;
• costituisce dichiarazione di pubblica utilità;
• comporta una variante urbanistica;
• determina il vincolo preordinato all’esproprio.

Di conseguenza, i proprietari hanno diritto a impugnare subito l’atto, perché incide direttamente sui loro diritti, senza dover aspettare le fasi successive.

Questo significa che:

l’atto incide subito sui diritti dei proprietari perciò, essi hanno legittimo interesse a impugnarlo senza attendere le fasi successive (decreto di esproprio, valutazione dell’indennità, etc.).

Chiarimenti sulla teoria dell’effetto caducante

Infine il TAR fornisce un importante chiarimento in merito alla teoria dell’effetto caducante, evidenziando che “la giurisprudenza, tuttavia, ha elaborato la teoria dell'effetto caducante, secondo cui l'annullamento dell'atto presupposto determina l'automatica invalidità degli atti conseguenziali, senza necessità di una specifica impugnazione (cfr., ad esempio, T.A.R. Campania, Napoli, n. 132/2024), allorquando tra i due provvedimenti esista un rapporto di consequenzialità necessaria, ovvero quando l'atto successivo si ponga come "inevitabile conseguenza di quello precedente”, in quanto non vi siano nuove e ulteriori valutazioni di interesse da compiere (nel caso di specie in ordine alla necessità di effettuazione dell’intervento). L'approvazione del progetto in conferenza di servizi costituisce, invero, un presupposto necessario per l'indizione e lo svolgimento della gara per l'affidamento dei lavori e l'annullamento del primo atto priva di fondamento giuridico il secondo. Pertanto, gli atti della procedura di gara devono considerarsi automaticamente caducati, in quanto la loro esistenza dipende interamente dalla validità dell'atto di approvazione del progetto.”
Quindi se un atto fondamentale viene annullato, tutti gli atti successivi che ne dipendono diventano automaticamente nulli, senza bisogno di impugnarli singolarmente. Questo vale quando l’atto successivo è una diretta conseguenza di quello precedente e non richiede ulteriori valutazioni.

Nel caso specifico, l’approvazione del progetto in conferenza di servizi era necessaria per avviare la gara d’appalto. Poiché quell’atto principale è da ritenersi nullo per vizi comunicativi, anche la gara e tutti i provvedimenti collegati perdono validità, cosiddetto effetto caducante. In sostanza, la validità degli atti successivi dipende completamente dall’atto originario.

L’annullamento del progetto esecutivo riafferma che i diritti dei cittadini e le garanzie procedurali prevalgono su ogni scorciatoia amministrativa, dimostrando che trasparenza e legalità sono imprescindibili per la validità degli atti pubblici.

Scarica la sentenza in allegato

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FAQ

Che cos’è il vincolo preordinato all’esproprio?
È un vincolo che anticipa l’effetto espropriativo di un intervento pubblico, dichiarando pubblica utilità e limitando temporaneamente la disponibilità dei terreni interessati.

A cosa serve il progetto esecutivo in conferenza di servizi?
Definisce in dettaglio l’intervento progettuale e autorizza l’avvio delle procedure operative, inclusi esproprio, gara d’appalto e cantierizzazione, assicurando coerenza con il progetto di fattibilità.

Quali prestazioni e requisiti deve rispettare il progetto esecutivo?
Deve indicare quantità e caratteristiche dei materiali, tempi di realizzazione, piano di manutenzione e requisiti funzionali, garantendo coerenza con il progetto di fattibilità tecnico-economica e, se applicabile, con il capitolato BIM.

Quali vantaggi rispetto a un atto programmatico standard?
Produce effetti immediati sui terreni, costituisce variante urbanistica e dichiarazione di pubblica utilità, consentendo ai proprietari l’impugnazione immediata senza attendere atti successivi.