Rigenerazione urbana o paralisi normativa? Urbanistica in bilico tra bias cognitivi e giurisprudenza

L’articolo interpreta la crisi dell’urbanistica italiana come esaurimento del modello razional-comprensivo fondato sul Piano Regolatore Generale e sulla pianificazione dell’intero territorio comunale. Il problema tecnico e politico è il disallineamento tra strumenti nati per l’espansione urbana e città chiamate oggi a rigenerare l’esistente, contenere il consumo di suolo, gestire rendita e conflitti locali. INGENIO propone una lettura critica che collega norme, giurisprudenza, bias cognitivi, partecipazione, mercato e casi internazionali, offrendo a tecnici, amministratori e progettisti una base interpretativa per discutere un’urbanistica più operativa.

Perché il Piano Regolatore Generale non basta più per governare la rigenerazione urbana

La crisi di una disciplina

La disciplina urbanistica sta vivendo un periodo di profonda crisi. Una crisi che viene da lontano ma che ultimamente si è acuita, forse irreversibilmente: l’urbanistica e, ancor di più, il vecchio Piano Regolatore Generale per come lo avevamo conosciuto, sono ormai al tramonto. Le ragioni sono evidenti. Del resto, non si tratta di una percezione isolata: come ha osservato di recente Dionisio Vianello, da oltre sessant’anni si attende invano una nuova legge urbanistica generale, mentre si continua a operare con un sistema di pianificazione fondato sulla crescita della città, ormai inadatto ai compiti del presente.¹

Come in ogni settore, la legislazione dovrebbe seguire l’evoluzione della società e le sue istanze. Tuttavia, in questi anni, la legislazione urbanistica non è stata in grado di adeguarsi alle esigenze della società contemporanea. In più, a complicare o talvolta chiarire la situazione, si è aggiunta la magistratura – attraverso la giurisprudenza – sostituendosi in qualche modo alle carenze del legislatore. Il risultato è la sovrapposizione di regole spesso contraddittorie, in particolare per la presenza della legislazione concorrente tra Stato e Regioni.

I Piani, nella gran parte delle Regioni, restano ancorati al modello “razional-comprensivo” della legge del 1942, ulteriormente appesantito dalla legislazione degli anni ’60. Si continua a pretendere di pianificare l’intero territorio comunale, ignorando che gran parte di esso è già regolato da altre discipline prevalenti, come quelle relative al Paesaggio e all’Ambiente.

Non si può ignorare come la tutela paesaggistica e ambientale, introdotta nella nostra Carta Costituzionale, abbia relegato il “governo del territorio” a un livello subordinato. Oggi, redigere un piano significa innanzitutto recepire i vincoli sovraordinati, mettendo in secondo piano la progettualità specifica. Di conseguenza, i progettisti sono costretti a dedicare molte più risorse alla fase conoscitiva e di recepimento che al progetto urbanistico del piano stesso.

Il peccato originale: l'anacronismo del 1942

E così, mentre le leggi dovrebbero rispecchiare l'evoluzione sociale, l’urbanistica italiana è rimasta cristallizzata al modello del 1942. Il paradosso è che le normative vigenti risultano meno efficaci e concrete di quelle pensate “per parti di città” nell’Ottocento: la Legge 2359 del 1865, che permise di costruire l’Italia post-unitaria, era paradossalmente più orientata al mercato e alle esigenze finanziarie rispetto alla legislazione contemporanea, ancora schiava dell'anacronistico concetto di “fabbisogno”.

L’urbanistica è sempre stata la disciplina della crescita delle città. Infatti, la produzione legislativa principale è stata particolarmente fertile proprio in concomitanza con i periodi delle grandi urbanizzazioni: l’Unità d’Italia, con la legge che ricordavo; il ventennio fascista, che ebbe come apice la legge del ‘42; il periodo post-bellico degli anni '50/'60 con la L. 765, il DM 1444/68, ecc.

Da anni il Paese non cresce più ai ritmi del passato. Le città e i cittadini necessitano di risposte diverse: la deindustrializzazione e la nuova sensibilità verso lo spazio rurale e l’ambiente, con la nascita della teoria del consumo del suolo, hanno spostato l’asse dalla crescita spaziale alla rigenerazione dell’esistente.

Tra anacronismo, innovazioni regionali e “chiarezza” giurisprudenziale

A questo peccato originale si sono sovrapposte le “competenze regionali” figlie della “Costituzione più bella del mondo”.

Ma, malgrado la proliferazione di normazione e creatività di urbanisti e legislatori regionali, nella gran parte dei casi i nuovi Piani previsti dalle varie leggi regionali, forse con l’eccezione della Lombardia e dell’Emilia Romagna, nella sostanza non differiscono ovviamente molto da quelli della legge del ’42, pianificando l’intero territorio comunale. Il risultato è stato che, invece di una riforma urbanistica complessiva, si sono fatte largo le varie leggi derogatorie, centrali o regionali, a partire dal Piano Casa varato dal governo Berlusconi nel 2009 (Intesa Stato-Regioni del 31 marzo 2009) e per finire alle leggi sulla c.d. “rigenerazione”, e, successivamente, le “semplificazioni”, a iniziare da quella sulla Demo-ricostruzione interpretata come Ristrutturazione edilizia e quindi autorizzabile con semplice SCIA, introdotta dal D.L. 16 luglio 2020, n. 76 (c.d. «Decreto Semplificazioni»), convertito con L. 11 settembre 2020, n. 120.

A questo punto il caos normativo ha regnato e la sovrapposizione di norme, talvolta contrastanti tra loro, ha aperto il varco alle inchieste giudiziarie e all’azione della magistratura, anche amministrativa, che attraverso le sentenze dei vari ordini giudiziari ha determinato, come nel caso di Milano, delle situazioni di vero e proprio stallo dell’attività edilizia, ma anche una certa chiarezza del diritto, in ultimo con la recente Sentenza n. 8542 del 04.11.2025 del Consiglio di Stato, che in sede giurisdizionale (Sezione II) e al di là del caso specifico di cui ha trattato, ha chiarito a quali condizioni la Demo-ricostruzione sia inquadrabile come Ristrutturazione edilizia e quando, viceversa, essa sia da inquadrare come Nuova Costruzione.

La mappa dei bias: perché i piani falliscono

Oggi assistiamo però anche a un nuovo, diffuso fenomeno: l'incidenza dei bias cognitivi nelle politiche di gestione del territorio. E quindi un’ulteriore operazione, per “rigenerare” la disciplina, consiste nel decontaminare i processi legislativi e decisionali dalle distorsioni sistematiche del pensiero che affliggono cittadini, tecnici e politici.²

Ecco i più insidiosi.

• Fallacia della Pianificazione (Planning Fallacy): la tendenza sistematica a sottostimare tempi e costi e a sovrastimare benefici e probabilità di successo — una distorsione descritta da Kahneman e Tversky e poi documentata da Bent Flyvbjerg negli studi sui grandi progetti.³ È il motivo per cui ogni piano genera infinite varianti. Come si diceva un tempo: “Finalmente abbiamo un piano, ora possiamo approvare le varianti!”.
  
• Effetto Ancoraggio (Anchoring): il giudizio resta agganciato al primo parametro di riferimento. Continuiamo a misurare la qualità urbana sul calcolo del fabbisogno e sugli standard del D.M. 1444/1968, soglie quantitative concepite oltre mezzo secolo fa. Misuriamo la qualità urbana in modo ragionieristico (metri quadri di verde “sulla carta”), ignorando la gestione reale e la manutenzione di quegli spazi.
  
• Avversione alle Perdite (Loss Aversion): il dolore per la perdita di un’area agricola — che, a parità di posta in gioco, pesa psicologicamente quasi il doppio di un guadagno equivalente — è spesso percepito come superiore al beneficio sociale di un nuovo ospedale, di una nuova strada o addirittura di un bacino di espansione indispensabile ad abbattere il rischio idrogeologico.
  
• Bias di Disponibilità (Availability): valutiamo la probabilità di un evento in base alla facilità con cui lo richiamiamo alla memoria. Così decidiamo sull'onda dell'ultima emergenza (terremoti, alluvioni, pandemie) e sovrastimiamo i rischi più vividi, trascurando quelli statisticamente più probabili ma meno presenti nella cronaca.
  
• Effetto Cornice (Framing Effect): l'uso di termini come “Speculazione” o “Rigenerazione” è spesso strumentale alla manipolazione dell’opinione pubblica; pensiamo a come anche lo scellerato provvedimento del 110% ci fu spacciato per rigenerazione urbana.

Il Suolo come feticcio e il mito della reversibilità

La “Rigenerazione Urbana” non è uno strumento ma un obiettivo di politica territoriale, ovvero la strategia per evitare lo sviluppo spaziale delle città. Strategia, peraltro, non generalizzabile a tutti i comuni per i suoi maggiori costi rispetto all’espansione edilizia (si pensi, per esempio, ai piccoli comuni del Mezzogiorno).

Questa strategia territoriale rimanda immediatamente alla teoria del “consumo di suolo” che può ben opportunamente essere applicata come strategia urbana (riqualificazione dell’esistente vs espansione), sebbene abbia basi teoriche ambientaliste che, per il loro contenuto fisiocratico di difesa dello spazio rurale, ci possono consentire di classificarla come “anti-urbana”.⁴ Inoltre, è basata sull'equivoco terminologico tra suolo (ecosistema biologico) e terreno (supporto fisico e fondiario legato alla proprietà e quindi allo ius aedificandi).⁵

Sia chiaro: la tutela del suolo non è un falso problema ma le soluzioni da applicare deve essere valutate razionalmente e scientificamente. L’impermeabilizzazione di suoli agricoli pregiati o di aree esposte al rischio idrogeologico comporta costi reali e spesso difficilmente rimediabili.

L’errore sta nel trasformare una cautela ragionevole in un dogma indifferenziato — il “consumo di suolo zero” — che conta gli ettari persi senza distinguerne il valore ecologico, mettendo sullo stesso piano una pianura fertile, un’area golenale e un piazzale dismesso di periferia, una metropoli e un piccolo centro urbano. Una politica seria dovrebbe proteggere il suolo che conta davvero e, al tempo stesso, incentivare il riuso di quello già compromesso, anziché congelare ogni trasformazione in nome di un principio astratto.

Qui scatta il bias di “pessimismo irrealistico” legato alla reversibilità. Ci imponiamo politiche che non arrechino danni alle future generazioni in base al principio del DNSH (Do No Significant Harm) e subiamo regolamenti come il Reg. UE 2024/1991 sul ripristino della natura, basati sull’idea che un suolo impermeabilizzato sia “morto” per sempre.

Al contrario, sappiamo che basta rimuovere l'asfalto perché la vegetazione si riappropri degli spazi nel giro di poche stagioni; la piena ricostituzione delle funzioni del suolo richiede tempi più lunghi, ma siamo ben lontani dall’irreversibilità geologica che quella retorica evoca.

La vera irreversibilità è economica: se il costo della rinaturalizzazione supera il valore del bene, la scelta diventa, di fatto, definitiva.

Speculazione, rendita e fallimento della Partecipazione

Il Piano Regolatore è, per sua natura e come ci insegnano i giuristi, un “atto unitario a contenuto diseguale”: distribuisce diritti edificatori in modo discrezionale, creando disuguaglianze. Definire “speculazione” ogni profitto immobiliare è un bias che nasconde l’imperfezione del processo pianificatorio e l’incapacità del pubblico di negoziare la cosiddetta rendita immobiliare. Infatti, non è con il piano che si gestisce la rendita, bensì con altri strumenti di fiscalità urbana, la cui applicazione resta però un'impresa ardua.

Conviene allora distinguere con rigore. Il profitto immobiliare in sé non è speculazione: è il fisiologico compenso di chi investe, costruisce e si assume un rischio d’impresa. Ciò che genera scandalo è semmai la rendita, ovvero quell’incremento di valore che non nasce dal lavoro del proprietario, ma dalla decisione collettiva — la scelta del piano di rendere edificabile un’area — e dall’investimento pubblico in infrastrutture e servizi. È la classica rendita di posizione: un plusvalore prodotto dalla comunità e tuttavia incamerato dal privato.

Il vero problema, dunque, non è vietare il profitto, ma recuperare alla collettività almeno una parte di quel plusvalore: è il tema, ben noto altrove, della «cattura del valore» (value capture)⁶. Gli strumenti, in teoria, esistono — la perequazione, la compensazione, il contributo straordinario introdotto nel 2014, l’intera fiscalità immobiliare — ma in Italia restano applicati in modo timido, frammentario e quasi sempre contestato. Finché il pubblico non sarà capace di negoziare e redistribuire la rendita con regole eque, imparziali e certe, continueremo a confondere lo strumento sbagliato (il piano, che la rendita la crea) con quello giusto (la fiscalità, che dovrebbe restituirla).

Infine, il tabù della Partecipazione.⁷ Nata come ideale democratico, per la contemperazione tra gli interessi generali, si è trasformata nel regno dell'irrazionalità o della tutela di interessi particolari: la “dittatura delle minoranze attive”. Nei dibattiti pubblici non emerge quasi mai la voce della società silente, ma quella di chi urla più forte per difendere la propria rendita di posizione.

La ragione, prima che morale, è strutturale: chi subisce un costo concentrato e immediato — la vista che cambia, il cantiere sotto casa — ha tutto l’interesse a mobilitarsi, mentre i beneficiari di un’opera utile sono molti, dispersi e silenziosi. È questa asimmetria ad alimentare la sindrome NIMBY⁸ e a portare il processo partecipativo a sovrarappresentare sistematicamente chi si oppone al cambiamento.

Dietro la retorica partecipativa si annidano poi, non di rado, interessi tutt'altro che civici. Il residente che si oppone a una nuova costruzione difende spesso, più del paesaggio, il valore della propria casa — è il «homevoter» che tutela la rendita di posizione; il commerciante che contesta un intervento mira talvolta a ostacolare un concorrente; il comitato che invoca l'ambiente può celare la pura conservazione di un privilegio localizzato; e la politica, a sua volta, può strumentalizzare il dissenso organizzato in cerca di consenso. La partecipazione diventa così, troppo spesso, il paravento di interessi particolari che si spacciano per interesse generale.

Non si tratta, però, di rinnegare la partecipazione, ma di riprogettarla. Una cosa è il diritto di veto travestito da democrazia; altra cosa è una partecipazione strutturata — informata, rappresentativa, orientata alla negoziazione e alla co-progettazione — in cui gli interessi in gioco vengano resi espliciti e composti, invece di essere lasciati al peso della voce più forte. Solo così la partecipazione torna a essere fonte di legittimazione delle scelte, e non il loro sepolcro.

Contemperare gli interessi particolari: l’esperienza internazionale

Un altro tema fondamentale che si sta profilando nel caso di interventi di rigenerazione, è quello dei conflitti tra cittadini e imprese immobiliari: si pensi, ad esempio, alle rivendicazioni della perdita di soleggiamento o di aree verdi private (cortili) o di visuale a fronte di edifici più alti di quelli esistenti.

Su questo terreno l’esperienza internazionale è istruttiva: le città che hanno scelto di crescere in altezza non hanno paralizzato lo sviluppo per tutelare in modo indistinto la luce e la vista di ognuno, ma hanno costruito regole geometriche precise e meccanismi di scambio.

New York ne è l’esempio capostipite. Il Zoning Resolution del 1916 — nato dalla reazione all’ombra gettata dall’Equitable Building, innalzatosi per quaranta piani a filo della strada — non vietò il grattacielo, ma impose arretramenti progressivi entro un involucro inclinato (il sky exposure plane), così da garantire comunque aria e luce al suolo. Nel 1961 la città sostituì quel meccanismo con l’indice di edificabilità (FAR) e con l’incentive zoning, concedendo superficie aggiuntiva in cambio di spazi pubblici. E con i diritti edificatori trasferibili (air rights) — come accade intorno a Grand Central e nella riqualificazione di Midtown East — il diritto di costruire è diventato un bene negoziabile: chi non sfrutta la propria volumetria la cede a chi costruirà più in alto.

Dove la tutela individuale resta forte, essa si traduce non in veto ma in compensazione. A Londra il right to light — diritto reale che matura dopo vent’anni di godimento della luce, ai sensi del Prescription Act del 1832 — di norma non blocca l’intervento, ma si risolve con un indennizzo negoziato a favore del vicino oscurato (l’ingiunzione resta l’extrema ratio).

In Giappone il nisshōken, il «diritto al sole» riconosciuto dalla giurisprudenza, si accompagna a regole di ombreggiamento calibrate per zona; a San Francisco la Proposition K del 1984 vieta nuove ombre soltanto sui parchi pubblici, non ovunque. La logica, in tutti questi casi, è quella che qui si propone: non la contemperanza generalizzata che blocca ogni cosa, ma la tutela mirata del bene davvero rilevante e la compensazione puntuale di chi subisce un danno specifico.

l'Urbanistica Operazionale e il Mercato

Cosa fare, dunque? Se vogliamo continuare a lavorare sulla città esistente per riqualificarla, è necessario un cambio di paradigma: dobbiamo rigenerare legislazione e disciplina abbandonando per sempre l’illusione del piano razional-comprensivo e approdare a un’Urbanistica Operazionale, come più volte ci ha già invitato a fare Francesco Karrer.

Essere operazionali significa agire “per parti di città” all’interno di una visione strategica d'insieme. Servono strategia e concretezza: una visione a lungo termine unita a strumenti operativi immediati. Come nell’Ottocento si costruì lo Stato unitario attraverso strumenti tecnici chiari, oggi dobbiamo governare la riqualificazione urbana e la rigenerazione ambientale partendo dal presupposto che le nostre città devono continuare a evolversi.

Questo implica rimettere al centro un grande escluso: il Mercato. Il libero mercato e la finanza immobiliare non sono nemici, ma motori indispensabili che devono essere governati. Senza capitale non esiste rigenerazione. L'urbanistica deve smettere di essere un mero atto burocratico di controllo per diventare uno strumento di ingegneria finanziaria e sociale, basata sulla feasibility, anche ambientale, degli interventi. E forse in questo senso, prima di una improbabile riforma costituzionale di ripensamento dei poteri regionali in materia urbanistica, si dovrebbe adottare una legge nazionale che, oltre a cancellare le norme inutili e obsolete, ridefinisca pochi importanti principi.

Ma ciò non sarà sufficiente se non usciremo dai nostri bias per smettere, finalmente, di “legiferare” sulle città, se non contro le città, e ricominciare a disegnare e costruire città reali, sostenibili e, se possibile, almeno intellettualmente, oneste.

1. D. Vianello, Il mestiere dell’urbanista, INU Edizioni, 2025; cfr. anche i suoi recenti interventi su Ingenio sul perdurante stallo della riforma urbanistica.
2. Sul programma di ricerca su euristiche e bias cognitivi si vedano A. Tversky, D. Kahneman, «Judgment under Uncertainty: Heuristics and Biases», in Science, vol. 185, 1974; e D. Kahneman, Pensieri lenti e veloci, Mondadori, 2012.
3. D. Kahneman, A. Tversky, «Intuitive Prediction: Biases and Corrective Procedures», 1979; B. Flyvbjerg, M. Bruzelius, W. Rothengatter, Megaprojects and Risk. An Anatomy of Ambition, Cambridge University Press, 2003.
4. [S. Pasanisi, «Perché l’urbanistica non può condividere la teoria del consumo di suolo zero», ApertaContrada, 26 luglio 2017.
5. S. Pasanisi, «Consumo di suolo e rigenerazione urbana: perché l’urbanistica deve ripartire dall’anno zero», in Ingenio; già pubblicato in ApertaContrada, 10 aprile 2018.
6. Il tema del recupero pubblico del plusvalore fondiario risale almeno a H. George, Progress and Poverty, 1879; per il dibattito italiano sulla perequazione, E. Micelli, La gestione dei piani urbanistici. Perequazione, accordi, incentivi, Marsilio, 2011 (con un saggio di R. Camagni).
7. Sulla distanza tra l’ideale partecipativo e la sua degenerazione resta fondamentale S.R. Arnstein, «A Ladder of Citizen Participation», in Journal of the American Institute of Planners, vol. 35, 1969; sul fatto che piccoli gruppi organizzati prevalgano sulle maggioranze diffuse, M. Olson, The Logic of Collective Action, Harvard University Press, 1965.
8. Sulla difesa del valore della propria abitazione come principale motore dell’opposizione locale alle trasformazioni, W.A. Fischel, The Homevoter Hypothesis, Harvard University Press, 2001.