Qualità dell'aria: verso il recepimento italiano della direttiva (UE) 2024/2881. Per la prima volta disciplinato anche l'indoor

Lo schema di decreto di recepimento della direttiva sulla qualità dell’aria rappresenta un doppio salto per la disciplina italiana della qualità dell'aria: da un lato innalza sensibilmente gli standard outdoor in coerenza con gli orientamenti OMS e gli obiettivi del Green Deal europeo; dall'altro apre - su iniziativa autonoma del legislatore nazionale, non imposta dalla direttiva - un fronte regolatorio interamente nuovo sull'indoor, ancorandolo alla cornice già esistente del d.lgs. 81/2008 anziché creare un sistema parallelo. Per il settore impiantistico e della progettazione delle strategie di ricambio dell’aria, il testo merita un monitoraggio attento nelle prossime settimane: i pareri di Conferenza unificata e Commissioni parlamentari potrebbero incidere sia sulla parte outdoor che sul perimetro applicativo del Titolo II indoor, sui valori dell'Allegato XIII o sulle tempistiche del regime transitorio.

Qualità dell’aria indoor: valori di riferimento, controlli e VMC nel nuovo schema di decreto

Il 4 agosto 2026 il Consiglio dei Ministri ha approvato, in esame preliminare, lo schema di decreto legislativo di attuazione della direttiva (UE) 2024/2881 sulla qualità dell'aria ambiente. Il testo, trasmesso alla Presidenza del Senato il 7 agosto come Atto del Governo n. 435, non è però un provvedimento definitivo: si tratta di una bozza sottoposta al vaglio parlamentare, che potrà ancora essere modificata prima dell'entrata in vigore. (* lo puoi trovare in fondo in allegato)

Merita un'analisi approfondita per due motivi.

Il primo è la portata della revisione degli standard outdoor, che introduce dal 2030 limiti sensibilmente più severi per i principali inquinanti atmosferici. Il secondo, meno atteso ma di grandissimo impatto, è l'inserimento - per la prima volta nell'ordinamento italiano - di una disciplina organica sulla qualità dell'aria indoor, con valori di riferimento e protocolli operativi per uffici, scuole e strutture sanitarie. In Figura 1 è riportato l’iter cronologico del provvedimento. Il termine per recepire la direttiva (UE) 2024/2881, che riscrive integralmente la disciplina europea sulla qualità dell'aria abrogando le direttive 2008/50/CE e 2004/107/CE, scade l'11 dicembre 2026. La delega al Governo è contenuta nell'articolo 12 della legge di delegazione europea 2024 (legge 13 giugno 2025, n. 91), che fissa i principi e criteri direttivi da seguire nei decreti legislativi delegati, da adottare previo parere della Conferenza unificata.

Il recepimento a livello italiano ha visto una ipotesi di ostacolo, ad oggi superata: il ricorso di Lombardia, Piemonte e Veneto sulle competenze della materia in oggetto. In figura 2 è riassunto l’iter che si inserisce nella cronologia di Figura 1.

I ricorsi del bacino padano e le motivazioni del respingimento

Negli ultimi mesi si è consumato un contenzioso specifico e più tecnico, che riguarda proprio il rapporto tra competenze statali e regionali nel bacino padano. Le Regioni Lombardia, Piemonte e Veneto hanno impugnato l'articolo 12 della legge 91/2025 davanti alla Corte costituzionale, con tre ricorsi distinti depositati nell'agosto 2025. Il cuore della contestazione non riguardava l'ambizione degli obiettivi della direttiva, ma l'impianto di governance scelto dal legislatore delegante: attribuire in via ordinaria alle autorità regionali e locali le misure per il risanamento della qualità dell'aria, relegando lo Stato a un ruolo complementare.

Secondo le ricorrenti, questa impostazione sarebbe costituzionalmente illegittima proprio per il bacino padano, un caso paradigmatico di fenomeno di inquinamento a carattere sovraregionale per genesi orografica e meteoclimatica, oltre che per la distribuzione delle fonti emissive. Le Regioni richiamavano gli articoli 117, secondo comma, lettera s) - tutela dell'ambiente, materia di competenza esclusiva statale - e 118, primo comma della Costituzione, sostenendo che lo Stato dovrebbe esercitare in via ordinaria le proprie competenze e allocare al livello sovraregionale le funzioni che le singole Regioni non sono in grado di svolgere adeguatamente da sole. In sostanza: un problema strutturalmente interregionale non può essere scaricato su una gestione regione per regione. A questo si aggiungeva una seconda contestazione, di natura finanziaria: la clausola di invarianza degli oneri prevista dalla delega, secondo cui l'attuazione non deve comportare nuovi o maggiori costi per la finanza pubblica, obbligando le amministrazioni a provvedere con le risorse già disponibili a legislazione vigente.

La sentenza n. 145/2026: la Consulta respinge il ricorso: con la sentenza n. 145, depositata il 23 luglio 2026, la Corte costituzionale ha respinto le questioni sollevate da Veneto, Lombardia e Piemonte, dichiarandole variamente inammissibili o infondate. Sul merito della ripartizione di competenze, la Corte ha osservato che la norma impugnata non presenta un grado di determinatezza tale da configurare una lesione attuale e immediata delle competenze legislative regionali, dal momento che sarà il legislatore delegato, in sede di attuazione, a dover introdurre i meccanismi di sinergia e coordinamento tra le azioni di risanamento della qualità dell'aria e le politiche settoriali che incidono sulle principali fonti emissive. Inoltre, sempre secondo la Corte, lo stesso articolo 12, comma 1, lettera b), della legge 91/2025 prevede già, nel rispetto del principio di sussidiarietà verticale, un ruolo centrale e significativo dello Stato in materia di qualità dell'aria: la premessa da cui muovevano i ricorsi - uno Stato relegato a un ruolo meramente complementare - non ha trovato conferma nel testo di legge.

L'AAQD Transposition Tracker (European Environmental Bureau)

Il tracker online realizzato dall'European Environmental Bureau (EEB) è disponibile al seguente link. Insieme alla sua rete di partner nazionali monitora, Paese per Paese, lo stato di recepimento della direttiva europea sulla qualità dell'aria (AAQD, 2024/2881). Lo strumento -aggiornato al 27 giugno 2026 e costruito sul lavoro di organizzazioni ambientali e sanitarie nazionali - permette di selezionare un singolo Stato membro su una mappa interattiva o da una tabella e visualizzarne lo stato di avanzamento legislativo, il livello di ambizione e le opportunità di partecipazione pubblica al processo di recepimento.

Per ciascun Paese, il tracker fornisce una panoramica basata su evidenze che copre gli sviluppi normativi, i processi di consultazione pubblica, la pianificazione attuativa e le disposizioni chiave su governance della qualità dell'aria, monitoraggio, enforcement, accesso alla giustizia e risarcimento per danni alla salute. Una funzione "Learn more" consente di accedere ad analisi più dettagliate per singolo Paese, con tempistiche, consultazioni e sviluppi legislativi specifici.

Per l’Italia non è ancora stato aggiornato con le novità di agosto, quindi i dati attualmente mappati (Figura 3) sono da considerarsi da aggiornare.

I contenuti e la possibilità di revisione del documento

Nelle prossime settimane, sono possibili modifiche al testo, sia per osservazioni delle Regioni in Conferenza unificata (che sull'assetto delle competenze regionali ha già mostrato, con la precedente direttiva, sensibilità particolare - si pensi al contenzioso costituzionale sollevato da alcune Regioni della Pianura Padana, prima descritto) sia per rilievi delle Commissioni parlamentari. Il Governo dovrà comunque procede in tempi relativamente stretti per rispettare la scadenza dell'11 dicembre 2026, il che rende plausibile un'approvazione definitiva tra la fine del 2026 e i primissimi mesi del 2027.

La struttura del documento

Lo schema di decreto legislativo recepisce la direttiva (UE) 2024/2881, sostituendo integralmente il d.lgs. 155/2010 e abrogando i decreti attuativi ad esso collegati (art. 27).

Il testo si articola in tre Titoli:

• Titolo I (artt. 1-24): qualità dell'aria ambiente outdoor - valori limite, zonizzazione, reti di monitoraggio, piani e tabelle di marcia, informazione al pubblico, accesso alla giustizia.
• Titolo II (artt. 25-26): qualità dell'aria indoor - la novità di maggior interesse per un pubblico tecnico impiantistico/edile.
• Titolo III (artt. 27-29): abrogazioni, disposizioni transitorie e clausola di invarianza finanziaria.

Il decreto è corredato da 17 allegati tecnici e un'appendice. Sei allegati (XII-XVII) sono dedicati specificamente al Titolo II indoor.

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Il quadro outdoor: valori più severi e strumenti di programmazione rinnovati

Il Titolo I del decreto (articoli 1-24) ridisegna la disciplina della qualità dell'aria ambiente, in continuità con l'impostazione del d.lgs. 155/2010 ma con un innalzamento sostanziale del livello di ambizione. I punti più importanti sono:

• Valori limite più stringenti per PM2,5, PM10 e NO₂ a partire dal 1° gennaio 2030, insieme a nuovi parametri di interesse scientifico da monitorare.
• Tabelle di marcia, nuovo strumento di programmazione che si affianca ai piani per la qualità dell'aria: mentre i piani si attivano dopo il superamento di un valore limite già vigente, le tabelle di marcia si predispongono in via preventiva, nel periodo 2026-2029, nelle zone dove i livelli attuali già eccedono i valori limite 2030, per traguardarli entro la scadenza.
• Proroghe fino al 2040, in casi circoscritti (condizioni climatiche avverse, vincoli strutturali), tramite una procedura che prevede la notifica alla Commissione europea di una tabella di marcia dedicata e un monitoraggio rafforzato.
• Rafforzamento del monitoraggio e della modellistica, con l'obbligo di rivedere zonizzazioni, reti di misura e metodi di valutazione, e un ruolo crescente per gli strumenti modellistici accanto alle stazioni fisse.
• Informazione al pubblico potenziata: indice di qualità dell'aria nazionale con aggiornamenti orari, armonizzato attraverso il Coordinamento permanente tra Ministero dell'Ambiente, Regioni e organismi tecnico-scientifici.
• Accesso alla giustizia e risarcimento del danno alla salute: due novità assolute rispetto al d.lgs. 155/2010, che non prevedeva né il diritto di ricorso contro decisioni od omissioni delle autorità competenti, né una disciplina della prescrizione per l'azione risarcitoria legata a violazioni degli obblighi sulla qualità dell'aria.

Il Titolo I resta quindi a parte principale del provvedimento, sia per numero di articoli sia per impatto amministrativo su Regioni ed enti locali, che restano le autorità responsabili dell'attuazione della maggior parte delle disposizioni.

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Il vero elemento di novità: il Titolo II sulla qualità dell'aria indoor

È qui che il decreto italiano va oltre il perimetro della direttiva europea, che si concentra sull'aria esterna. La relazione illustrativa motiva la scelta con un argomento semplice quanto solido: le persone trascorrono oltre il 90% del proprio tempo in ambienti chiusi - abitazioni, uffici, scuole - mentre la normativa vigente (il d.lgs. 81/2008) impone al datore di lavoro di valutare la qualità dell'aria indoor senza però fornire valori soglia né metodi di campionamento standardizzati. Il decreto non crea quindi un obbligo nuovo, ma rende operativo - con soglie numeriche, protocolli e riferimenti normativi - un obbligo già esistente ma rimasto, finora, privo di contenuto tecnico.

Il Titolo II è composto da due soli articoli (25 e 26) ma rinvia a sei allegati tecnici (XII-XVII) che ne costituiscono, di fatto, il corpo normativo:

• Art. 25 (Oggetto): il Titolo disciplina la tutela della qualità dell'aria indoor, fermo restando quanto già previsto dal d.lgs. 81/2008 - una norma di coordinamento, non di sostituzione.
• Art. 26 (Gestione della qualità dell'aria indoor): individua tre categorie di ambienti di lavoro di "particolare interesse pubblico" - strutture sanitarie, edifici scolastici, ambienti adibiti a ufficio - a cui si applicano rispettivamente gli Allegati XV, XVI e XVII, insieme ai valori di riferimento dell'Allegato XIII e ai metodi di misura dell'Allegato XIV. Le attività di valutazione devono confluire nel Documento di Valutazione dei Rischi (DVR) ex artt. 17 e 28 del d.lgs. 81/2008.

Una data da segnare in agenda: l'articolo 28 dello schema di decreto stabilisce che il Titolo II troverà applicazione a partire dal 1° gennaio 2028 - un periodo transitorio di oltre un anno rispetto alla presumibile entrata in vigore del decreto, verosimilmente pensato per consentire a strutture sanitarie, scuole e datori di lavoro di organizzare le prime campagne di ricognizione e monitoraggio.

Per la prima volta la normativa italiana fissa soglie numeriche per l'aria indoor negli ambienti di lavoro non industriali: queste sono riportate nella tabella di seguito (Figura 4)

La VMC: dove qualità dell'aria indoor ed efficienza energetica si incontrano

Per chi progetta e installa impianti di ventilazione, il Titolo II offre più di un punto di attenzione. Il primo è la definizione stessa che il decreto adotta per la VMC (Allegato XII): "la ventilazione in cui il ricambio d'aria viene creato usando un ventilatore per immettere aria fresca o estrarre aria viziata da un ambiente; il flusso d'aria è generato in modo artificiale e non dipende dalle condizioni atmosferiche esterne" — una definizione che distingue nettamente la VMC dalla ventilazione naturale e dall’aerazione (apertura delle finestre) ai fini della ricognizione preliminare richiesta dagli allegati operativi.

Il secondo punto di attenzione riguarda le misure correttive in caso di superamento dei valori di riferimento, che il decreto elenca in modo puntuale: aumento immediato della ventilazione mediante aerazione naturale controllata e/o incremento delle portate della VMC, sanificazione straordinaria degli elementi impiantistici (bocchette, griglie, ventilconvettori), rimozione o confinamento delle sorgenti contaminanti. La VMC è quindi il primo strumento operativo di risposta in caso di superamento — un ruolo che rafforza, sul piano regolatorio, l'importanza di un dimensionamento impiantistico corretto fin dalla progettazione.

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Il terzo, forse il più rilevante per il dibattito tecnico in corso nel settore, è il richiamo esplicito che la relazione illustrativa fa al rapporto tra isolamento energetico degli edifici e adeguatezza del ricambio d'aria: "edifici caratterizzati da elevati livelli di isolamento energetico possono presentare criticità sotto il profilo del ricambio d'aria qualora non siano adeguatamente progettati". È un riconoscimento, a livello di atto normativo, di un tema che la comunità tecnica discute da tempo: l'efficientamento energetico spinto, se non accompagnato da una ventilazione meccanica controllata correttamente dimensionata, rischia di deteriorare la qualità dell'aria interna anziché migliorare le condizioni complessive dell'edificio. Il decreto non introduce obblighi impiantistici specifici in tal senso, ma inserisce per la prima volta questo principio nel perimetro di una norma che disciplina anche la qualità dell'aria, aprendo un varco potenzialmente significativo per il dialogo tra normativa energetica (EPBD IV, CAM Edilizia) e normativa sulla salubrità degli ambienti indoor.

RIFERIMENTI NORMATIVI & LINK BUILDING (UNI)

UNI EN 16798-1:2019
Prestazione energetica degli edifici - Ventilazione per gli edifici - Parte 1: Parametri di ingresso dell'ambiente interno per la progettazione e la valutazione della prestazione energetica degli edifici in relazione alla qualità dell'aria interna, all'ambiente termico, all'illuminazione e all'acustica - Modulo M1-6.

UNI EN 16798-3:2025
Prestazione energetica degli edifici - Ventilazione per gli edifici - Parte 3: edifici non residenziali, requisiti prestazionali dei sistemi di ventilazione e climatizzazione degli ambienti.

UNI EN 16798-17:2018 + UNI EN 16798-17:2018/NA:2025
Prestazione energetica degli edifici - Ventilazione per gli edifici - Parte 17: Linee guida per l'ispezione degli impianti di ventilazione e condizionamento dell'aria.

FAQ TECNICHE: Qualità aria indoor: nuove regole per VMC, scuole e uffici

1. Cos'è la direttiva (UE) 2024/2881 e quando deve essere recepita in Italia?
È la nuova direttiva europea sulla qualità dell'aria ambiente, che riscrive integralmente la disciplina previgente abrogando le direttive 2008/50/CE e 2004/107/CE. Il termine di recepimento scade l'11 dicembre 2026. Lo schema di decreto legislativo italiano è stato approvato in esame preliminare dal Consiglio dei Ministri il 4 agosto 2026 e trasmesso al Senato il 7 agosto come Atto del Governo n. 435: è quindi ancora una bozza soggetta a modifiche in sede di Conferenza unificata e Commissioni parlamentari, con approvazione definitiva plausibile tra fine 2026 e inizio 2027.

2. Cosa cambia sul fronte outdoor rispetto al d.lgs. 155/2010?
Il Titolo I (artt. 1-24) introduce valori limite più stringenti per PM2,5, PM10 e NO₂ dal 1° gennaio 2030, in coerenza con gli orientamenti OMS. Vengono inoltre introdotte le "tabelle di marcia", la possibilità di proroghe fino al 2040 in casi circoscritti, un rafforzamento di monitoraggio e modellistica, un indice nazionale di qualità dell'aria aggiornato, e due novità assolute: il diritto di accesso alla giustizia e la disciplina del risarcimento del danno alla salute, assenti nel decreto del 2010.

3. In cosa consiste la novità sull'aria indoor (Titolo II) e perché è rilevante?
È l'elemento più inatteso del provvedimento: per la prima volta l'ordinamento italiano introduce una disciplina organica sulla qualità dell'aria indoor, su iniziativa autonoma del legislatore nazionale (non richiesta dalla direttiva UE, che riguarda solo l'aria esterna). Il Titolo II (artt. 25-26) non crea un obbligo nuovo, ma rende operativo — con soglie numeriche e protocolli — un obbligo di valutazione già previsto dal d.lgs. 81/2008 ma finora privo di contenuto tecnico. Si applica a tre categorie di ambienti di lavoro "di particolare interesse pubblico": strutture sanitarie, edifici scolastici e ambienti adibiti a ufficio, con le valutazioni che confluiscono nel DVR.

4. Che ruolo assegna il decreto alla ventilazione meccanica controllata (VMC)?
Il decreto definisce per la prima volta normativamente la VMC (Allegato XII) distinguendola da ventilazione naturale e aerazione. La indica come primo strumento operativo in caso di superamento dei valori di riferimento (insieme ad aerazione naturale, sanificazione impiantistica e rimozione delle sorgenti contaminanti). Rilevante anche il richiamo esplicito, nella relazione illustrativa, al rischio che un elevato isolamento energetico degli edifici, se non accompagnato da una VMC correttamente dimensionata, comprometta la qualità dell'aria interna — un principio che apre un collegamento inedito tra normativa energetica (EPBD IV, CAM Edilizia) e normativa sulla salubrità indoor.

5. Come si è concluso il ricorso costituzionale di Lombardia, Piemonte e Veneto?
Le tre Regioni avevano impugnato l'art. 12 della legge 91/2025 davanti alla Corte costituzionale, contestando l'attribuzione in via ordinaria alle autorità regionali/locali delle misure di risanamento per il bacino padano (ritenuto un fenomeno sovraregionale) e la clausola di invarianza finanziaria. Con la sentenza n. 145/2026 (depositata il 23 luglio 2026), la Consulta ha respinto i ricorsi, dichiarandoli inammissibili o infondati: ha ritenuto la norma non sufficientemente determinata da configurare una lesione attuale delle competenze regionali, rilevando peraltro che la legge già prevede un ruolo centrale dello Stato, contraddicendo la premessa dei ricorsi.