Veranda, tavernetta e sopraelevazione: fiscalizzazione dell’abuso edilizio possibile?

Opere abusive o pertinenze? Le regole edilizie, tra permessi e sanzioni

Il confine tra interventi legittimi, modifiche pertinenziali e vere e proprie opere abusive costituisce infatti una materia in continua evoluzione, che pone non poche perplessità.
Ecco perché diventa essenziale la qualificazione di un intervento edilizio come opera abusiva o opera pertinenziale.
Un’opera è abusiva quando presenta delle modifiche rispetto al progetto originariamente autorizzato mentre si definiscono opere pertinenziali quegli elementi accessori che contribuiscono al miglioramento dell’utilizzo e del valore di un immobile principale.
Le pertinenze vengono trattate dagli art. 817, 818 e 819 del codice civile in particolare:

• l’art. 817 definisce le pertinenze come “(…) le cose destinate in modo durevole a servizio o ad ornamento di un'altra cosa. La destinazione può essere effettuata dal proprietario della cosa principale o da chi ha un diritto reale sulla medesima”;
• l’art. 818 chiarisce quali siano le regole relative al regime pertinenziale di un bene immobile, ossia “Gli atti e i rapporti giuridici che hanno per oggetto la cosa principale comprendono anche le pertinenze, se non è diversamente disposto. Le pertinenze possono formare oggetto di separati atti o rapporti giuridici. La cessazione della qualità di pertinenza non è opponibile ai terzi i quali abbiano anteriormente acquistato diritti sulla cosa principale.”;
• l’art. 819 riguarda i diritti dei terzi sulle pertinenze infatti “La destinazione di una cosa al servizio o all'ornamento di un'altra non pregiudica i diritti preesistenti su di essa a favore dei terzi. Tali diritti non possono essere opposti ai terzi di buona fede se non risultano da scrittura avente data certa anteriore, quando la cosa principale è un bene immobile o un bene mobile iscritto in pubblici registri”.

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Permessi edilizi e pertinenze

I permessi edilizi per le pertinenze dipendono dal volume e dalla destinazione delle opere, come precedentemente anticipato, in particolare:

• se la pertinenza ha un volume che non supera il 20% di quello dell’edificio principale è sufficiente una SCIA (Segnalazione Certificata di Inizio Attività) o una CILA (Comunicazione di Inizio Lavori Asseverata);
• se il volume della pertinenza supera il 20% dell’edificio principale, servirà un permesso di costruire, poiché l’intervento si configura come una nuova costruzione ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. e. 6) D.P.R. 380/01:
    “gli interventi pertinenziali che le norme tecniche degli strumenti urbanistici, in relazione alla zonizzazione e al pregio ambientale e paesaggistico delle aree, qualifichino come interventi di nuova costruzione, ovvero che comportino la realizzazione di un volume superiore al 20% del volume dell’edificio principale”.

Un altro tema di grande interesse è quello della fiscalizzazione delle sanzioni.

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Fiscalizzazione delle sanzioni

L’art. 34 comma 2 del DPR n. 380/2001 prevede che “ Quando la demolizione non può avvenire senza pregiudizio della parte eseguita in conformità, il dirigente o il responsabile dell’ufficio applica una sanzione pari al triplo del costo di produzione, stabilito in base alla legge 27 luglio 1978, n. 392, della parte dell'opera realizzata in difformità dal permesso di costruire, se ad uso residenziale, e pari al triplo del valore venale, determinato a cura della agenzia del territorio, per le opere adibite ad usi diversi da quello residenziale.”
Esiste la possibilità di sostituire l’ordine di demolizione con una sanzione pecuniaria (fiscalizzazione abusi), ma solo quando la rimozione dell’abuso comporterebbe un pregiudizio alla parte dell’immobile legittimamente realizzata.
Tuttavia, tale valutazione deve essere effettuata dall’amministrazione in fase esecutiva, attraverso un motivato accertamento tecnico.

A chiarire quando un’opera sia pertinenziale e quando sia possibile applicare la sola fiscalizzazione è la sentenza del Consiglio di Stato n. 7010/2025.

Verande, tavernette e sopraelevazioni: quando non sono pertinenze e serve il permesso di costruire

Quando si è di fronte ad una pluralità di opere abusive non mancano domande e perplessità del genere:

• può considerarsi come un intervento unitario?
• in quali casi può subentrare la fiscalizzazione dell’abuso, prevista dall’art. 34 del Testo Unico Edilizia?

Il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 7010/2025, ha affrontato questi temi, di grande rilevanza per tecnici, amministratori e proprietari immobiliari, apportando una serie di chiarimenti.

Il Comune aveva intimato con un ordinanza la demolizione di diversi manufatti realizzati senza titolo:

• due tavernette al piano seminterrato;
• due verande al primo piano;
• una sopraelevazione a copertura dell’intero edificio;
• una tettoia in struttura metallica al piano terra.

Secondo i proprietari si trattava di semplici opere pertinenziali e che quindi dovevano essere sanzionate con una multa pecuniaria, richiamando anche l’art. 34 del DPR 380/2001, che consente, in alcuni casi, di sostituire la demolizione con una sanzione economica per evitare il danneggiamento delle parti legittimamente costruite.

Il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso del privato cittadino avverso l’ordinanza di demolizione, chiarendo “la legittimità dell’ordine di demolizione teso a sanzionare non singole e modeste modifiche rispetto al titolo ottenuto dai ricorrenti, ma la creazione di diversi locali comunicanti, tra i quali due tavernette al piano seminterrato, due verande al primo piano, (...) una sopraelevazione dell’intera superficie del sottostante fabbricato al secondo piano, in luogo del terrazzo di copertura, e una tettoia in struttura metallica (...). Tutti i suddetti interventi compongono, come detto, un manufatto a destinazione stabile, costituente una struttura permanente, che assume i caratteri propri delle opere da assentire con previo permesso di costruire. Né il risultato di tali modifiche può dirsi, come sostenuto dagli appellanti, di natura meramente pertinenziale in senso urbanistico per le rilevanti dimensioni che lo contraddistinguono, per il significativo impatto volumetrico e per la possibilità di utilizzo autonomo degli spazi così ricavati.”
Verande, tavernette e sopraelevazioni, se hanno quindi un rilevante impatto volumetrico e una possibilità di utilizzo indipendente, non possono essere qualificate come semplici pertinenze, bensì quali opere che necessitano di permesso di costruire.

Inoltre viene ribadito che “(…) "la valutazione degli abusi contestati va fatta prendendo in considerazione una visione complessiva e non atomistica di quanto realizzato, non essendo consentito scomporre o frazionare i singoli interventi al fine di affermarne l'assoggettabilità a una diversa sanzione o la sanabilità, in quanto il pregiudizio arrecato al regolare assetto del territorio deriva non da ciascun intervento a sé stante bensì dall'insieme delle opere nel loro contestuale impatto edilizio e nelle reciproche interazioni"(…)”.
Le opere abusive non possono essere considerate singolarmente ma devono essere valutate nel loro insieme. Quindi, quando più interventi, anche apparentemente modesti, concorrono a creare una struttura stabile, autonoma e permanente, essi integrano un unico intervento edilizio abusivo.

L’art. 34 T.U. Edilizia non si applica automaticamente, infatti per quanto riguarda la possibilità “(…) di sostituire la sanzione demolitoria con quella pecuniaria al fine di evitare di recare pregiudizio alla porzione legittima dell’immobile, deve sottolinearsi che “l'amministrazione pubblica è chiamata a decidere sull'applicabilità o meno della sanzione pecuniaria solo nella fase esecutiva dell'ordine di demolizione e non prima, e solo in virtù di un motivato accertamento tecnico che dia conto dell'impossibilità di eseguire la demolizione, senza che sia compromessa la parte legittimamente realizzata, con la conseguenza che l'omessa valutazione della possibile applicazione della sanzione pecuniaria sostitutiva non può costituire un vizio dell'ordine di demolizione ma, al più, della successiva fase riguardante l'accertamento delle conseguenze derivanti dall'omesso adempimento all'ordinanza di demolizione"(…)”.
La sostituzione della demolizione con la sanzione pecuniaria è possibile, come sostenuto dalla corte, solo nella fase esecutiva, e soltanto se un accertamento tecnico dimostri che la rimozione delle parti abusive pregiudicherebbe le porzioni realizzate legittimamente.
Non può quindi essere invocata la surrogazione della pena in modo astratto, ma essa deve essere valutata caso per caso dall’amministrazione.

La sentenza chiarisce i limiti della fiscalizzazione, i quali non possono essere visti come una “sanatoria preventiva”, in quanto la stessa fiscalizzazione rappresenta uno strumento attivabile soltanto quando la demolizione risulti materialmente incompatibile con la salvaguardia delle porzioni legittime dell’opera.

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