Nuovo Codice Appalti, fumata bianca: spinta BIM e digitalizzazione, appalto integrato, nuovo RUP. Via dal 1° luglio 2023

Il Governo ha approvato in via definitiva il nuovo Codice degli Appalti: nella seduta n.26 del 28 marzo, infatti, l'Esecutivo ha licenziato il testo della Riforma, pubblicata poi nella Gazzetta Ufficiale n.77 del 31 marzo 2023 come decreto legislativo n.36/2023, in vigore dal 1° aprile 2023 ma i cui effetti si produrranno solo dal 1°luglio 2023 e, per quelli legati alla digitalizzazione, attivi dal 1° gennaio 2024.

Vediamo, quindi, le novità principali di interesse per professionisti e comparto edilizia e costruzioni - rimandando a breve a specifici approfondimenti dei nostri esperti - in merito a un provvedimento auto-esecutivo da 229 articoli, con una serie notevole di allegati (che recepiscono le linee guida ANAC) e che andrà a sostituire il 'vecchio' d.lgs. 50/2016 il quale, lo ripetiamo, resta operativo in toto fino alla fine di giugno 2023 e, per svariati aspetti, fino alla fine dell'anno.

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In allegato, sono disponibili il testo definitivo e tutti gli allegati al Codice, pubblicati in Gazzetta Ufficiale.

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I principi cardine del Codice Appalti

Il nuovo Codice - evidenzia il Governo nel comunicato stampa - muove da due principi cardine, stabiliti nei primi due articoli:

1. il “principio del risultato”, inteso come l’interesse pubblico primario del Codice stesso, che riguarda l’affidamento del contratto e la sua esecuzione con la massima tempestività e il migliore rapporto tra qualità e prezzo nel rispetto dei principi di legalità, trasparenza e concorrenza;
2. il “principio della fiducia” nell’azione legittima, trasparente e corretta della pubblica amministrazione, dei suoi funzionari e degli operatori economici.

Gli altri principi di riferimento (contenuti nei primi 12 articoli) comprendono, tra l'altro, l'accesso al mercato, la buona fede e affidamento, l'auto-organizzazione amministrativa, la conservazione dell'equilibrio contrattuale, la tassatività delle cause di esclusione.

La digitalizzazione

Come evidenziato nel comunicato ufficiale del MIT, per fare una gara si risparmieranno dai sei mesi ad un anno, grazie innanzitutto alla digitalizzazione delle procedure (in vigore dal 1°gennaio 2024).

Una banca dati degli appalti conterrà le informazioni relative alle imprese, una sorta di carta d’identità digitale, consultabile sempre, senza che sia necessario per chi partecipa alle gare presentare di volta in volta plichi di documentazione, con notevoli risparmi di costi e soprattutto di carta.

Soggetti appaltanti, ma anche imprese e cittadini avranno disponibili on line i dati per garantire trasparenza. 

La spinta alla progettazione BIM

Il nuovo Codice spinge forte sul tasto BIM: dal 1° gennaio 2025 infatti bisognerà predisporre i progetti superiore a 1 milione di euro tramite BIM.

Appalto integrato: a volte ritornano

Molto importante anche per i progettisti, perché per i lavori pubblici si reintroduce la possibilità dell’appalto integrato senza i divieti previsti dal vecchio Codice.

Il contratto potrà quindi avere come oggetto la progettazione esecutiva e l’esecuzione dei lavori sulla base di un progetto di fattibilità tecnico-economica approvato.

Sono esclusi dall'applicazione di cui sopra gli appalti per opere di manutenzione ordinaria.

Equo compenso: le PA potranno anche beneficiare di prestazioni d'opera intellettuali gratuite

L'articolo 8 "Principio di autonomia negoziale. Divieto di prestazioni d’opera intellettuale a titolo gratuito" parrebbe togliere ogni dubbio sulla questione del divieto di rendere (e di consentire) prestazioni gratis per la pubblica amministrazione, ma il comma 1 dispone che, "nel perseguire le proprie finalità istituzionali le pubbliche amministrazioni sono dotate di autonomia negoziale e possono concludere qualsiasi contratto, anche gratuito, salvi i divieti espressamente previsti dal codice e da altre disposizioni di legge".

Le prestazioni d’opera intellettuale, in ogni caso, non possono essere rese dai professionisti gratuitamente. In tali casi la pubblica amministrazione garantisce comunque l’applicazione del principio dell’equo compenso. Resta ferma la facoltà dell’amministrazione di affidare incarichi a titolo gratuito a soggetti diversi da quelli indicati al primo periodo in presenza di un interesse economico dell’affidatario.

Livelli di progettazione: saranno 'solo' 2

L'articolo 41 conferma l'addio al progetto definitivo del d.lgs. 50/2016: non ci saranno quindi più livelli intermedi di progettazione, ma solamente due livelli e successivi approfondimenti tecnici:

• il progetto di fattibilità economica;
• il progetto esecutivo.

Nell'allegato I.13, sono state introdotte le nuove modalità di stima dei relativi compensi, distribuendo le aliquote attuali su tre livelli nei due nuovi livelli di progettazione.

Per approfondire, rimandiamo all'articolo dedicato alle misure principali di interesse per i progettisti.

RUP - responsabile unico del progetto: cambio denominazione e ruolo

Nasce la figura del responsabile unico del progetto (RUP), che 'prima' era il responsabile unico del procedimento.

Al 'nuovo' RUP è affidata la responsabilità delle fasi di programmazione, progettazione, affidamento e per l’esecuzione di ciascuna procedura soggetta al codice.

Il responsabile dell’unità organizzativa titolare del potere di spesa nomina il RUP tra i dipendenti addetti all’unità medesima in possesso di competenze professionali adeguate in relazione ai compiti a lui affidati, nel rispetto dell’inquadramento contrattuale e delle relative mansioni.

Le stazioni appaltanti e gli enti concedenti che non sono pubbliche amministrazioni o enti pubblici individuano, secondo i propri ordinamenti, uno o più soggetti cui affidare i compiti del RUP, limitatamente al rispetto delle norme del codice alla cui osservanza sono tenute. L’ufficio di RUP è obbligatorio e non può essere rifiutato. In caso di mancata nomina del RUP nell’atto di avvio dell’intervento pubblico, l’incarico è svolto dal medesimo responsabile di cui al primo periodo.

Il nominativo del RUP è indicato nel bando o nell’avviso di indizione della gara, o, in mancanza, nell’invito a presentare un’offerta o nel provvedimento di affidamento diretto.

Ferma restando l’unicità del RUP e se il RUP lo richiede, le stazioni appaltanti e gli enti concedenti, ciascuno secondo il proprio ordinamento, nominano, un responsabile di procedimento per le fasi di programmazione, progettazione ed esecuzione e un responsabile di procedimento per la fase di affidamento. Le relative responsabilità sono ripartite in base ai compiti svolti in ciascuna fase, ferme restando le funzioni di supervisione, indirizzo e coordinamento del RUP.

Incentivi funzioni tecniche e per l'utilizzo del BIM ai tecnici della pubblica amministrazione

Le stazioni appaltanti e gli enti concedenti destinano risorse finanziarie per le funzioni tecniche svolte dai dipendenti specificate nell’allegato XIV di cui al comma 1 e per le finalità indicate al comma 5, a valere sugli stanziamenti di cui al comma 1, in misura non superiore al 2 per cento dell'importo dei lavori, dei servizi e delle forniture, posto a base delle procedure di affidamento.

Ciò vale anche agli appalti relativi a servizi o forniture nel caso in cui è nominato il direttore dell’esecuzione.

L’80 per cento delle risorse di cui sopra, compresi anche gli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell'amministrazione, è ripartito, per ogni opera, lavoro, servizio e fornitura, tra il RUP e i soggetti che svolgono le funzioni tecniche indicate al comma 2, nonché tra i loro collaboratori. Gli importi sono comprensivi anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell'amministrazione.

Attenzione però al comma 4, dove si specifica che "per le amministrazioni che adottano i metodi e gli strumenti digitali per la gestione informativa dell’appalto il limite di cui al primo periodo è aumentato del 15 per cento". Si tratta, appunto, dell'utilizzo del BIM.

Non solo. Si prevede che il 20% delle risorse derivanti da finanziamenti europei dovrà essere utilizzato per acquistare beni e tecnologie funzionali a progetti di innovazione, anche per incentivare:

• a) la modellazione elettronica informativa per l’edilizia e le infrastrutture;
• b) l’implementazione delle banche dati per il controllo e il miglioramento della capacità di spesa;
• c) l’efficientamento informatico, con particolare riferimento alle metodologie e strumentazioni elettroniche per i controlli.

Appalti sotto-soglia

Con la liberalizzazione degli appalti sottosoglia (fino a 5,3 milioni di euro), le stazioni appaltanti - sottolinea il mIT - potranno decidere di attivare procedure negoziate o affidamenti diretti, rispettando il principio della rotazione.

Per gli appalti fino a 500 mila euro, allo stesso modo, le piccole stazioni appaltanti potranno procedere direttamente senza passare per le stazioni appaltanti qualificate.

Prevista, quindi, una riduzione dei tempi notevole soprattutto per quei piccoli comuni che debbano procedere a lavori di lieve entità che hanno tanta importanza per la vivibilità dei luoghi e il benessere delle proprie comunità. 

Subappalto a cascata

Per garantire la conclusione dei lavori, si potrà procedere anche al subappalto cosiddetto a cascata, senza limiti.

Illeciti professionali e cause di esclusione

Nella riformulazione dell'art.80 del vecchio Codice si è proceduto ad una razionalizzazione e semplificazione delle cause di esclusione, anche attraverso una maggiore tipizzazione delle fattispecie.

In particolare, per alcuni tipi di reato, l’illecito professionale può essere fatto valere solo a seguito di condanna definitiva, condanna di primo grado o in presenza di misure cautelari

Il dissenso costruttivo

Il MIT segnala poi l'importante innovazione che riguarda l'introduzione della figura del dissenso costruttivo per superare gli stop degli appalti quando è coinvolta una pluralità di soggetti.

In sede di conferenza di servizi l’ente che esprime il proprio no, non solo dovrà motivare, ma soprattutto fornire una soluzione alternativa.

Anche la valutazione dell’interesse archeologico, il cui iter, spesso lungo e articolato, rischia di frenare gli appalti, dovrà essere svolta contestualmente alle procedure di approvazione del progetto, in modo da non incidere sul cronoprogramma dell’opera. 

General contractor

Il nuovo testo reintroduce la figura del “general contractor”, cancellata con il vecchio Codice.

Con questi contratti, l’operatore economico “è tenuto a perseguire un risultato amministrativo mediante le prestazioni professionali e specialistiche previste, in cambio di un corrispettivo determinato in relazione al risultato ottenuto e alla attività normalmente necessaria per ottenerlo”.

Concessioni

Per i concessionari scelti senza gara, si stabilisce l’obbligo di appaltare a terzi una parte compresa tra il 50 e il 60 per cento dei lavori, dei servizi e delle forniture.

L’obbligo non vale per i settori speciali (ferrovie, aeroporti, gas, luce).

Revisione dei prezzi

È confermato l’obbligo di inserimento delle clausole di revisione prezzi al verificarsi di una variazione del costo superiore alla soglia del 5%, con il riconoscimento in favore dell’impresa dell’80% del maggior costo.

Esecuzione

Il nuovo Codice prevede la facoltà per l’appaltatore di richiedere, prima della conclusione del contratto, la sostituzione della cauzione o della garanzia fideiussoria con ritenute di garanzia sugli stati di avanzamento.

In caso di liquidazione giudiziale dell’operatore economico dopo l’aggiudicazione, non ci sarà automaticamente la decadenza ma il contratto potrà essere stipulato col curatore autorizzato all’esercizio dell’impresa, previa autorizzazione del giudice delegato.

Forte spinta propulsiva al made in Italy

Tra i criteri di valutazione dell’offerta - si legge nel comunicato del MIT - è previsto come premiale il valore percentuale dei prodotti originari italiani o dei paesi UE, rispetto al totale.

Una tutela per le forniture italiane ed europee dalla concorrenza sleale di Paesi terzi. Le stazioni appaltanti possono indicare anche i criteri di approvvigionamento dei materiali per rispondere ai più elevati standard di qualità.  

Tra i criteri premiali la valorizzazione delle imprese, che abbiano sede nel territorio interessato dall’opera.

Entrata in vigore: entrata in vigore 1° aprile, operatività dal 1° luglio 2023

Il Codice verrà pubblicato in Gazzetta Ufficiale a stretto giro di posta per l'entrata in vigore dal 1° aprile ma le norme e i relativi allegati acquisteranno efficacia solo dal 1° luglio 2023, come espressamente indicato nell'articolo 229.

È inoltre previsto un periodo transitorio, fino al 31 dicembre 2023, che prevede l’estensione della vigenza di alcune disposizioni del d. lgs 50/2016 e dei decreti semplificazioni (DL 76/2020) e semplificazioni bis (DL 77/2021).

Nello specifico:

• per avvisi o bandi già pubblicati prima del 1° luglio 2023 si continuano ad applicare le norme procedurali di cui al decreto legislativo 50/2016;
• fino al 31 dicembre 2023, inoltre, continuano ad essere in vigore e ad applicarsi alcune specifiche norme di cui al decreto legislativo 50/2016.

Appalti PNRR e PNC

Come chiarito dall'ANCI nella nota illustrativa al decreto, per gli affidamenti e i contratti a valere su progetti PNC e PNRR e sulle relative infrastrutture di supporto, anche successivamente al 1° luglio 2023, si applicano le disposizioni di cui al decreto-legge 77/2021, convertito, con modificazioni, dalla legge 108/2021, nonché le specifiche disposizioni legislative finalizzate a semplificare e agevolare la realizzazione degli obiettivi stabiliti dal PNRR e dal PNC.

Il commento dell'ANAC

“Bene l’impulso alla digitalizzazione degli appalti del nuovo Codice. Attenzione, però, a spostare l’attenzione solo sul ‘fare in fretta’, che non può mai perdere di vista il ‘fare bene’. Semplificazione e rapidità sono valori importanti, ma non possono andare a discapito di principi altrettanto importanti come trasparenza, controllabilità e libera concorrenza, che nel nuovo Codice non hanno trovato tutta l’attenzione necessaria, specie in una fase del Paese in cui stanno affluendo ingenti risorse europee”, ha dichiarato in merito Giuseppe Busia, Presidente di Anac. 

Busia ha prima sottolineato gli aspetti positivi del testo: “Con la gestione interamente digitale degli appalti, prevista dal Codice e impegno di Anac da tempo, sarà garantita l’estensione del digitale a tutto il ciclo di vita del contratto, a partire dalla programmazione, alla richiesta del codice identificativo di gara, fino all’esecuzione e conclusione del contratto, e all’ultima fattura. Questo porta a piena maturazione quanto Anac ha già fatto con la Banca dati nazionale dei contratti pubblici: tutte le informazioni e le attività riguardanti l’appalto dovranno passare attraverso piattaforme telematiche interoperabili e confluiscono sul portale dell’Autorità, con l’acquisizione diretta dei dati”.

“Un altro elemento positivo è il ruolo accresciuto di Anac di ausilio e sostegno alle stazioni appaltanti con la creazione di bandi tipo, documenti tipo, atti già pronti, che le amministrazioni possano usare”. 

Restano però i dubbi, per Busia, “per la riduzione della trasparenza e della pubblicità delle procedure, principi posti a garanzia di una migliore partecipazione delle imprese, e a tutela dei diritti di tutti i soggetti coinvolti. Soglie troppo elevate per gli affidamenti diretti e le procedure negoziate rendono meno contendibili e meno controllabili gli appalti di minori dimensioni, che sono – va notato – quelli numericamente più significativi. Tutto questo col rischio di ridurre concorrenza e trasparenza nei contratti pubblici”.

Per conoscere i commenti degli operatori del settore  delle costruzioni leggi l'articolo.

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Di seguito vi consigliamo la visione della video intervista a Pietro Baratono, Presidente della II Sezione del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici, in occasione dell'evento dello scorso 7 marzo a Torino dal titolo "Infrastrutture del domani: tecnologia, sostenibilità e innovazione", sul nuovo Codice Appalti, realizzata prima della sua approvazione.