BIM negli appalti pubblici: come gestire regime transitorio, prevalenza contrattuale e interventi di manutenzione

L'analisi dei principali chiarimenti interpretativi contenuti nelle Linee Guida sulla gestione informativa digitale delle costruzioni, con focus su tre nodi applicativi ricorrenti: regime transitorio, prevalenza contrattuale e interventi di manutenzione. Il tema riguarda direttamente stazioni appaltanti, RUP, progettisti e operatori coinvolti negli appalti pubblici. Il testo spiega quando l’obbligo di adozione dei metodi digitali si estende all’intero intervento, come coordinare modelli informativi ed elaborati tradizionali e in quali casi la manutenzione può restare fuori dall’obbligo. Ne emerge un quadro utile per impostare correttamente documenti di gara, gestione del contratto e continuità del patrimonio informativo.

Linee guida sulla gestione informativa digitale: chiarimenti su regime transitorio, prevalenza contrattuale e manutenzioni

Le Linee Guida sulla gestione informativa digitale delle costruzioni, redatte dalla Commissione di Monitoraggio prevista dall’art. 1, comma 13 dell’allegato I.9 del Codice, contengono criteri interpretativi, istruzioni operative e raccomandazioni comportamentali per le stazioni appaltanti, in relazione ai metodi e strumenti di gestione informativa digitale delle costruzioni di cui all’art. 43 del d.lgs. 36/2023, da utilizzarsi in tutte le fasi del ciclo di vita dell’opera.

Non impongono, pertanto, nuovi obblighi, ma mirano ad assicurare uniformità di adozione dei metodi e degli strumenti di gestione informativa, indirizzando l'operato delle stazioni appaltanti e degli operatori del settore, in conformità peraltro a quanto già previsto dall’art. 1 comma 7 dell’Allegato I.9, il quale come noto stabilisce, per il medesimo fine, che le Pubbliche Amministrazioni facciano riferimento alle specifiche tecniche già esistenti – richiamando le normative tecniche, valide a livello europeo e nazionale – per la redazione della documentazione di gara, compreso il capitolato informativo.

In tal senso il documento di cui trattasi si prefigge: di rappresentare e chiarire i vari aspetti della gestione informativa digitale, per come prevista dal Codice dei contratti pubblici di cui al d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, rivolgendosi in primis alle stazioni appaltanti e agli enti concedenti per consentire un utilizzo efficiente delle risorse pubbliche, assicurare la qualità delle opere e la massima tempestività nell’esecuzione dei contratti pubblici, in attuazione del principio del risultato di cui all’art. 1 del Codice.

Tra i diversi chiarimenti che recano le Linee Guida sulla normativa di riferimento della gestione informativa digitale delle costruzioni, in questo articolo ci si soffermerà su tre questioni, la cui applicazione al caso concreto è risultata sovente ambigua, con interpretazioni non sempre univoche e conseguenti criticità operative anche in considerazione dell’innovatività della metodologia di cui trattasi, nel contesto della contrattualistica pubblica.

Oltre al cosiddetto “Regime transitorio” verranno quindi analizzate le tematiche della “Prevalenza contrattuale” e degli “Interventi di manutenzione”.

Il regime transitorio

Con riferimento a detta prima tematica l’analisi della Commissione di Monitoraggio prende le mosse dall'articolo 225-bis, comma 2 del Codice, introdotto con il decreto correttivo, il quale costituisce la norma cardine del regime transitorio in materia di gestione informativa digitale. Tale articolo prevede che "le disposizioni di cui all'articolo 43 sull'adozione dei metodi e strumenti di gestione informativa digitale delle costruzioni non si applicano ai procedimenti di programmazione superiori alle soglie di cui all'articolo 14 già avviati alla data di entrata in vigore della presente disposizione per i quali è stato redatto il documento di fattibilità delle alternative progettuali ai sensi dell'articolo 2, comma 5, dell'allegato I.7".

La citata previsione si inserisce, tuttavia, in un più ampio sistema di norme transitorie che comprende l'articolo 225, comma 9 e l'articolo 226, comma 2 del Codice.

L'articolo 225, comma 9, in particolare stabilisce che le disposizioni del previgente codice (d.lgs. 50/2016) continuano ad applicarsi ai procedimenti in corso, intendendosi per tali "le procedure per le quali è stato formalizzato l'incarico di progettazione alla data in cui il codice acquista efficacia".

L'articolo 226, comma 2, prevede inoltre che: “A decorrere dalla data in cui il codice acquista efficacia ai sensi dell'articolo 229, comma 2, le disposizioni di cui al decreto legislativo n. 50 del 2016 continuano ad applicarsi esclusivamente ai procedimenti in corso. A tal fine, per procedimenti in corso si intendono: a) le procedure e i contratti per i quali i bandi o avvisi con cui si indice la procedura di scelta del contraente siano stati pubblicati prima della data in cui il codice acquista efficacia; b) in caso di contratti senza pubblicazione di bandi o avvisi, le procedure e i contratti in relazione ai quali, alla data in cui il codice acquista efficacia, siano stati già inviati gli avvisi a presentare le offerte …..”.

Sulla scorta della citata disciplina transitoria, in uno con la ratio del regime transitorio introdotto con il Correttivo (rappresentata dalla razionalizzazione e semplificazione del d.lgs. 36/2023, per mezzo di chiarimenti su disposizioni che presentavano criticità applicative, in modo da agevolare il rilancio strutturale degli investimenti pubblici anche nella fase post PNRR, coerentemente con le prospettive e i tempi di un bilancio strutturale), le Linee Guida hanno individuato il differente regime che si applica agli interventi, in base all’importo stimato dei lavori e per i quali risulta in corso il procedimento alla data del 31 dicembre 2024, considerato che con l’art. 225-bis il legislatore ha voluto tenere fuori dall’obbligo di cui all’art. 43 le procedure (sopra soglia) già avviate alla detta data.

In tal senso sono stati forniti i seguenti chiarimenti:

• per gli interventi di importo superiore alla soglia comunitaria di cui all'articolo 14 (per i lavori euro 5.382.000), l'esclusione dall'obbligo opera a condizione che, alla data del 31 dicembre 2024, le attività programmatiche siano state avviate e sia stato redatto il documento di fattibilità delle alternative progettuali (DOCFAP). In tal caso, l'esclusione riguarda "l'intervento nella sua interezza" e "coinvolge la progettazione, in tutti i suoi livelli, e la realizzazione dell'opera, che significa l'esecuzione dei lavori".

• Per gli interventi di importo superiore a 2 milioni di euro e fino alla soglia comunitaria, trattandosi di interventi per i quali la normativa non prevede l'obbligo di redigere il DOCFAP, l'esclusione dall'obbligo opera quando, alla data del 31 dicembre 2024, ricorra una delle seguenti ipotesi:

1. pubblicazione dei bandi o avvisi prima di tale data;
2. invio degli avvisi a presentare le offerte entro tale data, in caso di contratti senza pubblicazione di bandi o avvisi;
3. affidamento della progettazione entro tale data.

Anche per quest’ultima fattispecie, "se alla data del 31 dicembre 2024 ricorre una delle differenti ipotesi, l'intervento, nella sua interezza, compresa la realizzazione dell'opera, non è soggetto all'obbligo previsto dall'articolo 43".

Di seguito una tabella riepilogativa delle due citate fattispecie.

Da quanto esposto, emerge come le Linee Guida, relativamente regime transitorio, abbiano adottato un'interpretazione sistematica e unitaria partendo dal presupposto che "la gestione informativa digitale delle costruzioni deve essere considerata come un unicum, con avvio dal concepimento progettuale dell'opera fino alla sua realizzazione".

Tale impostazione si fonda sulla considerazione che la gestione informativa digitale costituisce un processo continuo e integrato che accompagna l'intero ciclo di vita dell'opera, dalla programmazione alla progettazione, dall'esecuzione alla manutenzione.

In questa angolazione qualora l'obbligo fosse previsto esclusivamente in relazione ad alcune fasi del procedimento, rischierebbe di porsi in contrasto con le precipue caratteristiche della gestione informativa digitale delle costruzioni e tra l’altro con la necessità di garantire la coerenza e l'interoperabilità dei dati informativi lungo l'intero arco temporale di esistenza dell'opera. La scelta adottata dalla Commissione di Monitoraggio - evitando che l'obbligo di adozione dei metodi e strumenti di gestione informativa digitale, nelle fattispecie sopra riportate, si applichi retroattivamente a procedimenti già avviati secondo la disciplina previgente - risponde a criteri di ragionevolezza e proporzionalità, tenendo conto dell'impatto organizzativo, tecnico e finanziario che l'adozione dei metodi digitali comporta per le stazioni appaltanti.

La citata interpretazione unitaria trova peraltro conferma nell'articolo 43 del d.lgs. 36/2023 il quale, a sua volta, prevede che le stazioni appaltanti "adottano metodi e strumenti di gestione informativa digitale delle costruzioni per la progettazione e la realizzazione di opere", configurando un obbligo per l’appunto unitario, in quanto abbraccia entrambe le fasi di progettazione ed esecuzione.

Il chiarimento sul regime transitorio fornito con le Linee Guida, comporta come conseguenza sul piano applicativo, che le Stazioni Appaltante, per gli interventi rientranti nelle casistiche di cui trattasi, e quindi in presenza di progetto avviato in modalità tradizionale prima dell’obbligo di adozione della G.I.D., potranno non solo mantenere fermo quanto già progettato, ma non avranno neppure l’obbligo di adozione dei metodi e strumenti di gestione informativa digitale nella successiva fase di realizzazione dell’opera, per esempio richiedendo all’aggiudicatario i modelli informativi del costruito.

Ciò posto resta in ogni caso ferma, a parere di chi scrive, la necessità che la Stazione Appaltante, pur in assenza di uno specifico obbligo di adozione della gestione informativa digitale, debba valutare caso per caso - in relazione all'interesse pubblico in cura e sulla base delle specifiche caratteristiche dell’appalto da mettere in gara - l’adozione dei metodi e strumenti di cui all’art. 43 del d.lgs. 36 del 2023, alla luce della facoltà concessa alla Stazione Appaltante, ex art. 43 comma 2 del d.lgs. 36/2023, di utilizzare tale metodologia anche per i casi diversi da quelli per i quali è previsto l’obbligo d’adozione.

Ciò a maggior ragione risulterebbe opportuno in considerazione dello scopo del legislatore di incentivare con il nuovo Codice, il ricorso alla metodologia in argomento, al fine di favorire il miglior esito dell’investimento pubblico, nel rispetto del principio di risultato di cui all’art. 1 del d.lgs. 36/2023.

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La prevalenza contrattuale

Tra le questioni più rilevanti, riconducibili all’applicazione della gestione informativa digitale nella fase di esecuzione dei lavori, per le incertezze di carattere operativo discendenti dall’interpretazione della normativa de qua, vi è sicuramente la tematica della prevalenza contrattuale dei contenuti informativi.

La corretta disciplina della prevalenza del contenuto informativo, all’interno della documentazione contrattuale, riveste, infatti, un ruolo essenziale, per il corretto funzionamento di un appalto avente ad oggetto la gestione informativa digitale, ben potendo essere presenti delle incoerenze tra il contenuto dei modelli informativi e quello degli elaborati grafici e documentali e conseguentemente risultando frequente l’insorgere di interpretazioni difformi tra le parti.

Relativamente alla “prevalenza contrattuale” l’all. I.9, in coerenza con quanto già previsto dal d.m. 560/2017 e s.m.i., distingue tra due fasi:

• fino all'introduzione obbligatoria dei metodi e degli strumenti di gestione informativa digitale delle costruzioni, la prevalenza contrattuale dei contenuti informativi è definita dalla loro esplicitazione tramite elaborati grafici e documentali in stretta coerenza, possibilmente, con i modelli informativi e le strutture di dati per quanto concerne i contenuti geometrico dimensionali e alfanumerici. In caso di comprovata incoerenza tra i modelli informativi e gli elaborati grafici e documentali, la prevalenza contrattuale è attribuita a questi ultimi.
• a decorrere dall'introduzione obbligatoria dei metodi e degli strumenti, la prevalenza contrattuale dei contenuti informativi è definita dai modelli informativi nei limiti in cui ciò sia praticabile tecnologicamente. I contenuti informativi devono, in ogni caso, essere relazionati ai modelli informativi all'interno dell'ambiente di condivisione dei dati.

In particolare, a generare dubbi interpretativi, è la possibilità per le Stazioni Appaltanti - anche in presenza di obbligo di adozione di gestione informativa digitale delle costruzioni - di stabilire contrattualmente la prevalenza contrattuale degli elaborati grafici e documentali, qualora non risulti “praticabile tecnologicamente”, far prevalere i modelli informativi.

Le Linee Guida si sono soffermate, pertanto sul corretto significato di "praticabile tecnologicamente".

La locuzione "praticabile tecnologicamente" va letta, secondo l’interpretazione fornita dalla Commissione di Monitoraggio, nel senso che i modelli informativi assumono prevalenza contrattuale solo nel caso in cui le differenze rispetto agli elaborati non siano imputabili a limiti tecnologici e/o a scelte di modellazione.

A titolo esemplificativo, eventuali disallineamenti possono riguardare: dettagli di componenti o aspetti geometrici rappresentati esclusivamente negli elaborati grafici e non nei modelli, in ragione della difficoltà della rappresentazione tecnica....

Risulta di fondamentale importanza che dette scelte, vengano formalizzate nella relazione specialistica sulla modellazione informativa, dove andranno indicati analiticamente gli elaborati che mantengono la prevalenza contrattuale sul modello, perché prodotti al di fuori del modello, e quelli per i quali la prevalenza contrattuale è in capo al modello, perché prodotti dal modello.

Ciò deve avvenire peraltro in coerenza con quanto stabilito dall'articolo 13, comma 2, lettera h), dell'Allegato I.7 il quale precisa che detta relazione include "l'esplicitazione, preferibilmente in forma matriciale o, comunque, in forma analitica, dell'equivalenza tra i contenuti informativi presenti negli elaborati grafici e documentali e quelli eventualmente presenti nei modelli informativi, nonché la descrizione del processo di generazione degli elaborati predetti a partire dai modelli informativi".

La scelta dovrà inoltre essere esplicitata anche nel piano di gestione informativa, successivamente alla sottoscrizione del Contratto.

Relativamente alla prevalenza contrattuale le Linee Guida, hanno inoltre chiarito che nei casi in cui il progetto posto a base di gara per un appalto integrato o per un appalto di soli lavori, sia stato sviluppato senza l'adozione dei metodi e degli strumenti di cui all'articolo 43 del d.lgs. 36/2023, non trova applicazione la previsione relativa alla prevalenza dei modelli informativi. In tale circostanza, infatti, il progetto non è corredato da modelli informativi aventi rilevanza contrattuale e la prevalenza dei contenuti informativi resta evidentemente affidata nella sua interezza agli elaborati grafici e documentali posti a base di gara.

Va considerato, infine, che anche per detta tematica la percorribilità tecnologica, relativamente al ruolo di riferimento del modello informativo come strumento giuridicamente prevalente, deve risultare ancorata al principio di ragionevolezza e proporzionalità al fine di consentire alle stazioni appaltanti – attraverso la formalizzazione delle proprie scelte e della necessaria motivazione delle stesse all’interno dei surrichiamati documenti – un percorso di graduale avvicinamento alla gestione informativa, ricercando una soluzione di equilibrio tra l'obiettivo di digitalizzazione perseguito dal Codice e la sostenibilità tecnica.

Gli interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria

Come noto l’articolo 43, comma 1 del Codice esclude dall'obbligatorietà dell'adozione dei metodi e strumenti di gestione informativa digitale gli interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria, salvo che gli stessi non riguardino opere eseguite con l'impiego della gestione informativa digitale delle costruzioni.

La criticità di natura operativa relativamente alla tematica di cui trattasi, discende dalla mancata indicazione nel decreto legislativo n. 36 del 2023, di una definizione degli interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria.

Per colmare detta lacuna normativa le Linee Guida hanno chiarito che per le opere infrastrutturali può farsi riferimento alle definizioni presenti nell'articolo 3, comma 1, del d.P.R. n. 380 del 2001 (Testo Unico dell’Edilizia).

Per analogia, pertanto si considerano:

• interventi di manutenzione ordinaria: quelli finalizzati al contenimento del normale degrado dell'infrastruttura nel corso del ciclo di vita utile dei singoli oggetti tecnici e sottosistemi che la compongono, nonché gli interventi volti al mantenimento delle condizioni di esercizio;
• interventi di manutenzione straordinaria: quelli finalizzati al rinnovo o alla sostituzione di componenti di sottosistemi o di interi sottosistemi, tali da determinare un miglioramento delle prestazioni dell'infrastruttura in termini di affidabilità, produttività, efficienza e sicurezza.

Dette definizioni potranno, pertanto, essere utilizzate al fine di inquadrare correttamente i singoli interventi manutentivi e conseguentemente verificare l’applicabilità dell’esonero dell’obbligo di adozione della gestione informativa, in relazione ai medesimi, evitando – nel caso in cui sia possibile operare senza l’utilizzo dei metodi e strumenti di cui all’art. 43 del d.lgs. 36/2023 – l’aggravio di spesa e l’aumento del tempo necessario che presupporrebbe la preliminare digitalizzazione del singolo cespite.

Relativamente alla tematica in questione le Linee Guida chiariscono, infine, che nell’intenzione del legislatore l’obbligatorietà dell'adozione dei metodi e strumenti di gestione informativa digitale per gli interventi manutentivi su opere eseguite con l'impiego di tali metodi, è finalizzata ad assicurare la permanenza e la continuità della gestione informativa lungo l'intero ciclo di vita dell'opera, evitando regressioni nei processi di digitalizzazione e garantendo l'aggiornamento dei dati anche in fase manutentiva.

Tale previsione risponde all'esigenza di preservare il patrimonio informativo digitale già costituito, che rappresenta un valore aggiunto per la gestione efficiente dell'opera nel tempo. Anche in questo caso giova ribadire che la gestione informativa digitale delle costruzioni deve essere considerata come un unicum, con avvio dal concepimento progettuale dell'opera fino alla sua realizzazione e successiva manutenzione.

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I chiarimenti forniti dalla Commissione di Monitoraggio in relazione alla tematica della prevalenza contrattuale, nell’intenzione della medesima, dovrebbero consentire di graduare l'applicazione dell'obbligo di adozione della gestione informativa digitale delle costruzioni, in funzione dello stato di avanzamento dei procedimenti alla data del 1° gennaio 2025, evitando di imporre retroattivamente la digitalizzazione a procedure già avviate secondo le regole previgenti.

La disciplina della prevalenza contrattuale dei modelli informativi, così come emerge dalle Linee Guida, mira a mantenere un approccio pragmatico che tiene conto dei limiti tecnologici e delle scelte di modellazione effettuate dalla stazione Appaltante, richiedendo una puntuale esplicitazione delle modalità di coordinamento tra modelli informativi ed elaborati tradizionali.

L'esclusione degli interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria dall'obbligo di gestione informativa digitale, salvo che riguardino opere già realizzate con tali metodi, risponde a criteri di proporzionalità e sostenibilità, garantendo al contempo la continuità della gestione informativa per le opere già digitalizzate.

In conclusione l'effettiva implementazione della gestione informativa digitale, anche attraverso le indicazioni operative fornite con le Linee Guida per consentire alle amministrazioni di organizzare gli aspetti tecnici, professionali e gestionali, richiederà un significativo e non più procrastinabile investimento in formazione, strumenti tecnologici e riorganizzazione dei processi, ma consentirà di generare benefici rilevanti in termini di efficienza, qualità delle opere e trasparenza nell'utilizzo delle risorse pubbliche, in piena attuazione del principio del risultato che ispira l'intero nuovo Codice dei contratti pubblici.

FAQ tecniche + Gestione informativa digitale negli appalti pubblici: linee guida operative

• Che cos’è la gestione informativa digitale delle costruzioni prevista dal Codice dei contratti pubblici?
  È l’insieme di metodi e strumenti digitali utilizzati per organizzare, produrre e condividere le informazioni relative a un’opera durante tutto il suo ciclo di vita. Nel Codice dei contratti pubblici (art. 43 del d.lgs. 36/2023) rappresenta la metodologia attraverso cui progettazione, realizzazione e gestione dell’opera vengono supportate da modelli informativi e ambienti di condivisione dei dati.
• A cosa servono le Linee Guida sulla gestione informativa digitale e a chi sono rivolte?
  Le Linee Guida forniscono criteri interpretativi, indicazioni operative e raccomandazioni rivolte principalmente alle stazioni appaltanti e agli enti concedenti. L’obiettivo è assicurare un’applicazione uniforme dei metodi digitali negli appalti pubblici e supportare le amministrazioni nella predisposizione della documentazione di gara e nella gestione delle informazioni durante il ciclo di vita dell’opera.
• Come funziona il regime transitorio per l’obbligo di gestione informativa digitale?
  Il regime transitorio riguarda gli interventi già avviati prima del 31 dicembre 2024. In questi casi, se ricorrono determinate condizioni (ad esempio redazione del DOCFAP per opere sopra soglia o pubblicazione dei bandi per interventi tra 2 milioni e soglia comunitaria), l’obbligo di adottare i metodi digitali non si applica all’intervento nel suo complesso, includendo progettazione ed esecuzione dei lavori.
• Qual è la differenza tra modelli informativi ed elaborati grafici nella documentazione contrattuale?
  I modelli informativi sono rappresentazioni digitali dell’opera che contengono dati geometrici e informativi strutturati. Gli elaborati grafici e documentali sono invece gli output tradizionali della progettazione. Le Linee Guida disciplinano il rapporto tra queste fonti informative per evitare incoerenze e stabilire quale documento prevale in caso di conflitto.
• Quando prevalgono i modelli informativi nella documentazione di gara o nel contratto?
  Dopo l’introduzione dell’obbligo di gestione informativa digitale, la prevalenza contrattuale può essere attribuita ai modelli informativi, purché ciò sia “tecnologicamente praticabile”. Questo significa che la modellazione deve rappresentare in modo completo e affidabile le informazioni progettuali senza limitazioni tecniche che impediscano la corretta rappresentazione dei contenuti.
• Come devono essere formalizzate le scelte sulla prevalenza contrattuale tra modelli ed elaborati?
  Le Linee Guida indicano che tali scelte devono essere esplicitate nella relazione specialistica sulla modellazione informativa, indicando quali elaborati mantengono prevalenza e quali derivano dal modello. Le stesse indicazioni devono poi essere riportate nel piano di gestione informativa predisposto dopo la sottoscrizione del contratto.
• Gli interventi di manutenzione sono soggetti all’obbligo di gestione informativa digitale?
  Gli interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria sono generalmente esclusi dall’obbligo previsto dall’art. 43 del Codice. Tuttavia, l’obbligo si applica quando la manutenzione riguarda opere originariamente realizzate con metodi di gestione informativa digitale, per garantire la continuità e l’aggiornamento del patrimonio informativo dell’opera.